نگاهی به تاریخچه مداخله آمریکا در امور ایران

با استقرار جمهوری اسلامی ایران، تحریم اقتصادی یکجانبه به حربه اصلی ایالات متحده آمریکا برای اعمال فشار به دولت نوپای ایران بدل شد. نخستین‌بار به‌دنبال تصرف سفارت آمریکا در تهران و به گروگان گرفتن دیپلمات‌های آمریکایی در ۱۳ آبان ۱۳۵۸، دولت آمریکا واردات نفت از ایران را قطع و تمام دارایی‌های ایران را، چه در آمریکا و چه خارج از آن نزد اشخاص و موسسات تحت صلاحیت آمریکا، توقیف کرد. با طرح موضوع در شورای امنیت و مخالفت اتحاد جماهیر شوروی با تحریم‌های پیشنهادی آمریکا، دولت آمریکا به‌طور یکجانبه هرگونه صادرات کالا، به‌جز مواد غذایی و دارویی، به ایران را منع و هر نوع واردات کالا از ایران یا پرداخت وجه به ایران را ممنوع کرد.

هرچند آمریکا پس از توافقات الجزایر در سال ۱۳۵۹ و پایان بحران گروگان‌گیری تمام تحریم‌های مذکور را لغو کرد، اما طی سال‌های جنگ تحمیلی عراق بر ضد ایران بار دیگر به اعمال فشار روی آورد و به‌تدریج اقدامات خود را تشدید کرد. این دولت با نگرانی از عواقب پیروزی احتمالی ایران در جبهه‌های نبرد و برهم خوردن توازن قوا در منطقه خاورمیانه در ۶ اکتبر ۱۹۸۷ (۱۴ مهر ۱۳۶۶) خرید نفت از ایران را به کلی تحریم کرد و در ۲۹ اکتبر ۱۹۸۷ (۷ آبان ۱۳۶۶) صدور ۱۴ نوع محصول دارای کاربری بالقوه نظامی را به ایران ممنوع ساخت. پس از پایان جنگ، آمریکا با متهم کردن ایران به تلاش برای دستیابی به سلاح‌های کشتار جمعی، به‌خصوص سلاح هسته‌ای و همچنین حمایت از تروریسم درصدد اخلال در توسعه اقتصادی ایران برآمد و در ۱۵ مارس ۱۹۹۵ (۲۴ اسفند ۱۳۷۳) اشخاص آمریکایی را از فعالیت در زمینه توسعه منابع نفتی ایران منع کرد. پیش از آن هم، کنگره آمریکا در ۲۳ اکتبر ۱۹۹۲ (اول آبان ۱۳۷۱) قانونی وضع کرده بود که به موجب آن هر شخص یا دولتی که به نحوی دستیابی ایران و عراق را به سلاح‌های متعارف تسهیل می‌کرد مشمول مجازات قرار می‌گرفت.

همچنین در سال ۱۹۹۳ (۱۳۷۲) کنگره آمریکا از رئیس‌جمهوری این کشور خواست تا با مذاکره جدی با روسیه و تهدید به قطع کمک‌های آمریکا، روسیه را از تجهیز ایران با سلاح‌های متعارف باز بدارد. از آغاز سال ۱۹۹۶ (۱۳۷۴) فشار بر ایران، به‌منظور تاثیرگذاری بر سیاست خارجی جمهوری اسلامی و سازگارتر کردن آن با منافع ایالات متحده، تشدید شد و بنا به پیشنهاد گینگریچ،رئیس مجلس نمایندگان، کنگره آمریکا مبلغ ۲۰ میلیون دلار در سال مالی ۱۹۹۶ برای کمک به مخالفان ایران اختصاص داد. از جزئیات این مصوبه، که در ۱۰ فوریه ۱۹۹۶ (۲۱ بهمن ۱۳۷۴) به تایید رئیس‌جمهوری آمریکا رسید، اطلاع دقیقی در دست نیست؛ ولی مطابق مصوبه مذکور، این بودجه در اختیار سازمان اطلاعاتی آمریکا (سیا) گذارده شده است.

جمهوری اسلامی ایران با توصیف این عمل به «اقدام برای براندازی»، مراتب را طی نامه‌ای به اطلاع دبیرکل سازمان ملل متحدرسانید که تا این زمان دولت آمریکا در مقام تکذیب آن برنیامده است. چندی بعد، طرح پیشنهادی دو سناتور به نام‌های آلفونسو داماتو و ادوارد کندی در کنگره آمریکا مطرح شد که هدف آن، وضع مجازات‌هایی برای شرکای تجاری ایران و لیبی بود. طرح مزبور تحت عنوان «قانون مجازات ایران و لیبی» از تصویب کنگره آمریکا گذشت و در ۵ اوت ۱۹۹۶ (۱۵ مرداد ۱۳۷۵) به امضای کلینتونرسید. به موجب این قانون، نسبت به شرکت‌های فعال در بخش صنعت نفت ایران و لیبی که با کمک‌های فنی یا تجهیزاتی یا سرمایه‌گذاری بالغ بر ۴۰ میلیون دلار به توسعه منابع نفتی دو کشور کمک کنند مجازات‌هایی اعمال می‌شود. تاکنون دو شریک فرانسوی ایران، یعنی شرکت‌های توتال و اِلف، با مشکلات ناشی از این قانون مواجه شده‌اند.

در واکنش به این اقدامات، جمهوری اسلامی ایران بی‌درنگ با تقدیم دادخواستی به دیوان داوری دعاوی ایران و آمریکا در تاریخ ۲۱ مرداد ۱۳۷۵ (۱۲ اوت ۱۹۹۶) خواهان رسیدگی به این قضایا شد. این دیوان بر مبنای «توافقات الجزایر» سال ۱۳۵۹ (شامل سه سند حقوقی مجزا ولی به‌هم پیوسته) تشکیل شده است. این اسناد عبارتند از: دو «بیانیه» دولت الجزایر و «تعهدات» دولت‌های ایران و آمریکا. دیوان داوری براساس «بیانیه» دوم راجع به حل اختلافات طرفین تاسیس شده و وظیفه اصلی آن رسیدگی به دعاوی اتباع هریک از طرفین نسبت به طرف دیگر است (ماده ۲ بیانیه). دیوان همچنین صلاحیت رسیدگی به کلیه اختلافات ناشی از تفسیر و اجرای بیانیه را دارد. به‌علاوه، دیوان می‌تواند اختلافات سیاسی پیش‌بینی شده در بیانیه اول، موسوم به بیانیه عمومی را نیز حل و فصل کند.

جمهوی اسلامی ایران در دادخواست خود با استناد به بیانیه اول از دیوان خواسته است به اختلاف ناشی از تخلفات آمریکا از تعهدات بیانیه اول رسیدگی کند. در این خصوص بند ۱ ماده ۱ بیانیه چنین مقرر می‌دارد: «ایالات متحده آمریکا متعهد می‌شود که سیاست آمریکا این است و از این به بعد این خواهد بود که به‌صورت مستقیم یا غیرمستقیم، سیاسی و یا نظامی، در امور داخلی ایران مداخله نکند.» همچنین مطابق بند ۱۰ مواد ۲ و ۳ بیانیه، ایالات متحده تعهد کرده است: «تمام تحریم‌های تجاری را که از ۱۳ آبان ۱۳۵۸ (۴ نوامبر ۱۹۷۹) تاکنون نسبت به ایران اعمال شده است لغو خواهد کرد.» بنا به مراتب فوق، جمهوری اسلامی ایران معتقد است اقدامات یکجانبه آمریکا به اعمال فشارهای اقتصادی، خواه به‌طور مستقیم نسبت به ایران و خواه نسبت به شرکای اقتصادی ایران، نه فقط ناقض تعهدات عهدنامه‌ای دوجانبه است؛ بلکه ناقض حقوق بین‌الملل عام نیز هست. سوای توافقات الجزایر، که جزئی جداناشدنی از مجموعه قواعد حاکم بر روابط دوجانبه طرفین است، «عهدنامه مودت، تجارت و حقوق کنسولی ۱۹۵۵» نیز بخش عمده‌ای از تعهدات عهدنامه‌ای آمریکا است.

۱. توافقات الجزایر

در این توافقات آنچه که در درجه اول اهمیت قرار دارد تعهد آمریکاست به عدم مداخله در امور ایران که در ماده ۱ بیانیه عمومی بیان شده است. اعلام این تعهد به‌وضوح پذیرش اولین شرط از چهار شرط مذکور در تصمیم مورخ ۱۱/  ۸/  ۱۳۵۹ مجلس شورای اسلامی است که حل بحران گروگان‌گیری منوط به رعایت آنها شده بود. در آن زمان، رئیس‌جمهوری آمریکا خود این شروط را «مبنای مثبتی» برای مذاکره با ایران ارزیابی کرده بود. حساسیت ایران نسبت به مداخلات آمریکا به‌راحتی قابل درک است؛ زیرا دولت آمریکا پس از توطئه‌های سیا و طرح‌ریزی کودتای ۲۸ مرداد ۱۳۳۲، که منجر به سقوط دولت دکتر مصدق شد، تا پیروزی انقلاباسلامی لحظه‌ای از مداخله در امور ایران باز نایستاده است و آثار مداخلات همه‌جانبه آمریکا در عرصه‌های سیاسی، اقتصادی و فرهنگی ایران مشهود است. برای مقابله با چنین دخالت‌هایی بود که دولت ایران، در قالب توافقات الجزایر، خواستار اخذ تضمین‌هایی قاطع و پایدار از ایالات متحده آمریکا شد؛ به‌خصوص که جمهوری اسلامی ایران در آغاز راه خود، هدف تهاجم نظامی گسترده عراق نیز قرار گرفته بود.

درخصوص اینکه مجموع اسناد موسوم به توافقات الجزایر به انعقاد معاهده‌ای بین‌المللی بین ایران و آمریکا منتهی شده است هیچ تردیدی روا نیست. هرچند دو بیانیه یاد شده را که حاوی تعهد آمریکا به عدم مداخله در امور ایران است، دولت الجزایر صادر کرده و به امضای ایران و آمریکا نرسیده است ولی بی‌هیچ شبهه‌ای تعهد آمریکا در این مورد، تعهدی عهدنامه‌ای است. چرا که دولت الجزایر در مقدمه بیانیه عمومی تصریح می‌کند که در مقام میانجی و در پاسخ به تقاضای طرف‌های اختلاف برای یافتن «راه قابل قبول طرفین» و به لحاظ «اعلام پذیرش رسمی» آن از جانب ایران و آمریکا «اعلام می‌دارد که تعهدات متقابل توسط دو دولت به‌عمل آمده است.» بدین‌سان، اعلام این تعهدات موجد تعهداتی حقوقی و الزام‌آور برای طرفین است که همواره ملتزم به آن تلقی می‌شوند. در واقع، با تصریح سند سوم توافقات الجزایر به لزوم پذیرش رسمی تعهدات مذکور توسط طرفین، رئیس‌جمهوری آمریکا خود تاکید کرده است که این اسناد «توافق حقوقی بین‌المللی لازم‌الرعایه‌ای» را تشکیل می‌دهد.

از دیدگاه جمهوری اسلامی ایران، کلیه تعهدات عهدنامه‌ای یادشده محدود به زمان خاصی نیست و همچنان تداوم و اعتبار دارد؛ از این‌رو، دولت آمریکا در همه حال باید با رعایت تعهداتش از دخالت در امور داخلی و خارجی ایران، به هر طریق که باشد، خودداری کند. همچنین مطابق بند ۱۰ مواد ۲ و ۳ بیانیه عمومی، آمریکا موظف شده است تا تمام تحریم‌های تجاری بر ضد ایران را لغو نماید. معنای این تعهد آن است که آمریکا مجاز نیست پس از حل بحران گروگان‌گیری تحریم‌های جدیدی بر ضدایران اعمال کند.

از همین منظر، اقدام کنگره به اختصاص بودجه‌ای برای بی‌ثبات کردن اوضاع ایران و اعمال تحریم‌های جدید، آشکارا به منزله مداخله مستقیم در امور داخلی ایران است. مجازات‌هایی نیز که در قانون موسوم به داماتو – کندی برای بعضی شرکای تجاری ایران وضع شده تا آنها را از ایجاد و گسترش روابط با ایران باز بدارد مداخله صریح و آشکار در امور خارجی ایران است. در نتیجه، آمریکا در هر دو مورد، تعهدات مقرر در توافقات الجزایر را زیر پا نهاده است.

دادخواست جمهوری اسلامی ایران برای رسیدگی به این موارد با استناد به صلاحیت دیوان داوری ایران و آمریکا نسبت به صدور «رای لازم‌الاجرا» در «اختلافات ناشی از تفسیر و اجرای مقررات بیانیه...» صورت گرفته است. براساس بند ۱۷ بیانیه عمومی، «کلیه تصمیمات هیات داوری درباره چنین اختلافاتی مشتمل بر احکام پرداخت غرامت، خسارت حاصل از عدم اجرای این بیانیه یا بیانیه حل و فصل دعاوی می‌تواند از سوی طرف ذی‌نفع در دادگاه‌های هر کشوری مطابق قوانین آن کشور به اجرا گذارده شود.»

۲- عهدنامه مودت ۱۹۵۵

اگرچه در طول سال‌های گذشته کمتر نشانی از مودت بین طرفین بوده است، ولی عهدنامه مودت، تجارت و حقوق کنسولی ۱۹۵۵ ایران و آمریکا در اختلافات و دعاوی بزرگ ازسوی هر دو طرف مورد استناد قرار گرفته است. در قضیه سکوهای نفتی، رای مورخ ۱۲ دسامبر ۱۹۹۶ دیوان بین‌المللی دادگستری مبنی بر رد ایراد مقدماتی آمریکا به صلاحیت دیوان به شکلی روشن و واضح مساله دوام اعتبار و لازم‌الاجرایی این عهدنامه را اثبات کرد. مساله اعتبار عهدنامه مودت که هیچ‌گاه فسخ آن به طور رسمی اعلام نشده، از آغاز پیروزی انقلاب اسلامی بارها مطرح شده است. دیوان بین‌المللی دادگستری در رای سال ۱۹۸۰ در قضیه اعضای دیپلماتیک در تهران به این مساله پرداخت. در این قضیه، آمریکا عهدنامه مودت را مبنای صلاحیت دیوان می‌دانست و دیوان نیز در این خصوص چنین اظهارنظر کرد: «هرچند در حال حاضر [سال ۱۹۸۰] بنا به تصمیم آمریکا مبنی بر قطع روابط دیپلماتیک، راه اجرای موثر عهدنامه بسته شده است ولی مقررات آن همچنان بخشی از حقوق حاکم بر روابط ایران و آمریکاست».

مساله بقای اعتبار عهدنامه در جریان کار دیوان داوری ایران و آمریکا نیز مطرح شد: طرف ایرانی در چندین نوبت اعلام کرد که به دلیل اعمال تحریم توسط آمریکا عهدنامه قابلیت استناد در دعاوی مطرح را ندارد. با این حال، دیوان داوری عهدنامه را همواره معتبر دانسته و در موارد متعدد براساس آن رای صادر کرده است؛ به‌خصوص در موارد سلب مالکیت که دیوان داوری با استناد به بند ۲ ماده ۴ عهدنامه، ناظر به پرداخت غرامت به اتباع طرف دیگر حکم داده است. طرح قضیه سکوهای نفتی بار دیگر به دیوان بین‌المللی دادگستری فرصت داد تا راجع به اعتبار عهدنامه مودت نظری صریح ابراز کند. به اعتقاد دیوان «هیچ یک از طرفین (ایران و آمریکا) نسبت به اینکه عهدنامه ۱۹۵۵ در زمان تقدیم دادخواست (سال ۱۹۹۲) از قوت اجرایی برخوردار بوده است ایراد و اعتراضی ندارند.»

درخصوص اقامه دعوای ایران در دیوان داوری مبنی بر مداخله آمریکا در امور ایران و ارتباط و استناد آن به عهدنامه مودت ۱۹۵۵، دو ماده از آن به قدر کافی گویاست: یکی بند ۲ ماده ۸ و دیگری بند ۱ ماده ۱۰. مطابق بند ۲ ماده ۸ «هیچ‌یک از طرفین متعاهدین محدودیت یا ممنوعیتی نسبت به ورود هرگونه محصول طرف دیگر یا نسبت به صدور هرگونه محصول به قلمرو طرف دیگر قائل نخواهد شد مگر اینکه ورود محصول مشابه از کشورهای ثالث یا صدور محصول مشابه به کشورهای ثالث همچنان محدود یا ممنوع شده باشد.» لذا، کلیه محدودیت‌هایی که آمریکا در سال‌های اخیر به طور یکجانبه در روابط بازرگانی با ایران اعمال کرده است آشکارا با تعهدات یاد شده مغایرت دارد. همچنین در بند یک ماده ۱۰ آمده است: «بین طرفین معظمین متعاهدین آزادی تجارت و دریانوردی برقرار خواهد بود.» در حالی که اقدام یکجانبه آمریکا به اعمال فشار اقتصادی این ‌آزادی را دچار محدودیت شدید می‌کند. این همان نکته‌ای است که دیوان بین‌المللی دادگستری در بندهای ۳۷ تا ۵۲ رای ۱۲ دسامبر ۱۹۹۶ در قضیه سکوهای نفتی به آن پرداخته است. دیوان با تفسیری موسع و استنباط مفهومی بسیار کلی از واژه «تجارت» ابعاد جدیدی به معاهدات پرشمار مودت و تجارت دولت‌ها بخشیده است. بدین ترتیب، هرگونه اقدام آمریکا به مجازات موسسات دولت‌های ثالث برای بازداشتن آنها از مشارکت در صنعت نفت ایران به موجب بند یک ماده ۱۰ عهدنامه مودت از اساس ممنوع بوده است.

بخشی از یک مقاله به قلم  دکتر جمشید ممتاز، امیرحسین رنجبریان، مجله دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران تابستان ۷۶