اشتباه بود، الان هم اشتباه است؛ اين دو جمله خلاصه‌اي گويا از داستان ادغام و تفکيک وزارتخانه‌هاست. داستاتي که از دولت محمود احمدي‌نژاد شروع شد و همچنان ادامه دارد. در دولت محمود احمدي‌نژاد وقتي طرح ادغام وزارتخانه‌ها با هدف کوچک‌سازي دولت مطرح شد، صداهاي بسياري به گوش رسيد که اجراي اين طرح را اشتباه دانسته و تجربه ادغام ناموفق وزارتخانه‌هاي صنايع و معادن را به تصوير مي‌کشيدند و از گوشه‌نشيني وزارتخانه معادن مي‌گفتند که وقتي در وزارت صنعت ادغام شد، ساختمانش، ساختمان شماره يک وزارت صنايع و معادن نام گرفت. ساختماني با سنگ‌هاي گرانيتي مشکي که کاملا حال و هوايي از معادن سنگ کشور را به نمايش مي‌گذاشت و پس از ادغام، ديگر از اين حال‌وهوا خبري نبود؛ وزارت معادن به نوعي تبديل به وزارت صنايع شده و معادن زير سايه رفته بودند.
وقتي در دولت محمود احمدی‌نژاد طرح ادغام وزارت صنايع و معادن با وزارت بازرگاني مطرح شدند، بسياري به حال و روزي که قرار است بخش معدن تجربه کند، گريستند و فکر مي‌کردند که معدن با تمام مزيت‌هايي که در کشور دارد، فراموش مي‌شود. آن روزها صداهاي منتقد بسياري بلند بود که اين کار را اشتباه مي‌دانست اما دولت در راهي که کارشناسان معتقد بودند اشتباه است، قدم گذاشت و حالا حدود ۶ سال پس از آن اشتباه، صحبت از جداسازي وزارتخانه‌هاي ادغام شده است و باز بسياري اين اقدام را اشتباه مي‌دانند.
تبعات جداسازي وزارتخانه‌هايي که به قول برخي فعالان اقتصادي، ادغام نشدند بلکه تجميع شدند، زياد است و حالا بسياري از کارشناسان و فعالان اقتصادي معتقدند که «براي اصلاح مسير و جبران خسارات نبايد دوباره مسير آمده را بازگرديم بلکه بايد به جاي تفکيک و بازگشت به شرايط قبل از ادغام، روند ادغام را اصلاح کنيم.»
خبري از اصلاح نيست، لوايح طرح‌هاي تفکيک وزارتخانه‌ها آمده شده و به نظر مي‌رسد در دولت دوازدهم، وزارتخانه‌هاي صنعت و معدن، بازرگاني و راه و شهرسازي، از يکديگر جدا شده و راه خود را مي‌روند.
تفکيک وزارت صنعت، تکرار اشتباه است
رئيس انجمن سنگ آهن، يکي از منتقدان جدي تفکيک وزارت صنعت، معدن و بازرگاني است. او که ادغام اين وزارتخانه‌ها را اشتباه مي‌داند، حالا معتقد است که تفکيک آنها هم تکرار اشتباه است. قدير قيافه، دراين‌باره به مهر گفته است که «در دولت قبل وزارت بازرگاني و وزارت صنعت با يکديگر ادغام نشدند بلکه تجميع شدند و تبديل به شتر گاو‌پلنگي شدند که در همه حوزه‌هاي صنعت و بازرگاني با مشکل مواجه هستند.»
او با اشاره به نحوه ادغام وزارتخانه‌ها در دولت دهم گفت: بحث ادغام در تمام دنيا به منظور کاهش هزينه‌ها و کوچک‌سازي دولت و کاهش تصدي‌گري انجام مي‌شود اما در دولت دهم اين ادغام نبود که اتفاق افتاد بلکه در اصل دو وزارتخانه بازرگاني و صنعت با يکديگر تجميع شدند.
رئيس انجمن سنگ افزود: با اين تجميع، نه‌تنها بدنه وزارتخانه کوچک نشد بلکه بزرگ‌تر هم شد و دستگاه‌هاي بيشتري ايجاد شدند. بعد از ادغام يا همان تجميع، ۱۵ معاونت در اين وزارتخانه تشکيل شد که در برخي از اين معاونت‌ها، کارايي و کارآمدي بسيار کم است.
او ادامه داد: وزارت صنعت بعد از ادغام تبديل به يک شتر گاو‌پلنگ شد که نه در حوزه صنعت توانست آن‌چنان که بايد توفيقي داشته باشد و نه در حوزه معدن و نه تجارت. در هر بخش رويکرد و نوع تفکر و نگاه مديران بود که کارآمدي آن حوزه را رقم مي‌زد. اگر مدير صنعتي بود، فقط بخش صنعتي آن معاونت رشد داشت اما اگر رويکرد و تخصص مدير بازرگاني بود، بخش معدن و صنعت تضعيف شده و بخش بازرگاني رشد ميکرد. در اين دوران، هيچ‌يک از اين معاونت‌ها نتوانستند به صورت متناسب و متوازن در سه بخش اقدام و عمل داشته باشند. تنها انرژي و زمان و هزينه صرف شد و ميلياردها ريال سرمايه به هدر رفت. اين فعال اقتصادي با بيان اينکه ادغام ناصحيح يا همان تجميع باعث شد فرايندها طولاني‌تر شده و چالش‌هاي بيشتري در حوزه ايجاد شود، گفت: من اعتقاد دارم براي اصلاح مسير و جبران خسارات نبايد دوباره مسير آمده را بازگرديم بلکه بايد به جاي تفکيک و بازگشت به شرايط قبل از ادغام، روند ادغام را اصلاح کنيم. او با يادآوري اينکه مهم‌ترين دليلي که دولت مي‌خواهد تفکيک را انجام دهد، فرمايش مقام معظم رهبري درباره چالش‌هاي موجود در تجارت و بازرگاني و اجراي قانون انتزاع براي رفع آنهاست، توضيح داد که در حوزه تنظيم بازار، دچار چالش‌هاي شديدي هستيم. وقتي محور يک ساختار کلا وزير باشد و تفويض اختيار صورت نگرفته باشد، شاهد اين هستيم که شخص وزير در همه حوزه‌ها بايد شخصا تصميم‌گيري کند.
قيافه، خاطرنشان کرد: ما نبايد به عقب بازگرديم. من با بحث انتزاع موافق نيستم و فکر مي‌کنم اگر دولت تلاش کند ادغام جديد صورت گيرد، بهتر از تفکيک باشد. اين ادغام دوباره بايد بين تمام سازمان‌هاي مرتبط با بحث بازرگاني و تجارت صورت گيرد تا تمام قطعات پازل کنار يکديگر قرار گيرد. درحالي‌که در دولت قبل صنعت و معدن و تجارت با هم تجميع شدند.
پيامدهاي انتزاع وزارتخانه صنعت، معدن و بازرگاني
داستان تفکيک وزارتخانه‌ها و آنچه قرار است بر سر بخش صنايع و بازرگاني با تصميم جديد برود، اين روزها موضوعي داغ در ميان فعالان اقتصادي است و به قولي نگراني‌هايي را هم با خود همراه کرده است. تصميمي که به گفته برخي فعالان اقتصادي، بازهم در اتخاذ آن، بخش خصوصي ناديده گرفته شده و اين تصميم‌گيري دولتي بدون مشورت با فعالان اقتصادي، فضاي نگراني را باز گذاشته زيرا فعالان اقتصادي معتقدند که نظراتشان ناديده گرفته شده و اين تصميم که به دور از نظرات آنها گرفته شده، مي‌تواند براي آنها پيامدهاي جبران‌ناپذيري داشته باشد. بر اين اساس، مؤسسه مطالعات و پژوهش‌هاي بازرگاني با بررسي اين موضوع به بررسي پيامدهاي انتزاع مجدد اين دو وزارتخانه پرداخته است. به گزارش ايسنا، در اين پژوهش آمده، «ادغام به فرايند به هم پيوستن چند واحد سازماني و تمرکز عمليات آنها در يک واحد تازه‌تأسيس براي ايجاد يک نظام يکپارچه اطلاق مي‌شود. از اين منظر، ادغام‌‌گونه‌اي از تجديد ساختار سازماني است که خروجي آن، تمرکز سياست‌گذاري بوده و با هدف غلبه بر جزئي‌نگري، فقدان انسجام و يکپارچگي سياست‌ها، ازبين‌رفتن همسويي استراتژيک، تعارض بين اهداف دولت و تقسيم کار بيش‌ازحد است. در سال ۱۳۹۰ ادغام وزارت بازرگاني و صنايع و معادن با اهداف مشابهي به انجام رسيد. اساسا وزارتخانه‌هاي صنعت و معدن و بازرگاني از‌نظر اعمال سياست‌هاي يکپارچه صنعتي، معدني و تجاري با چالش‌هاي متعددي مواجه بودند که ادغام آنها را به‌منظور جلوگيري از دوگانگي و تعارض سياست‌هاي صنعتي و تجاري توجيه‌پذير ميکرد. اين درحالي است که مطابق ماده «۵۳» قانون برنامه پنجم توسعه نيز کوچک‌سازي دولت و کاهش تعداد وزارتخانه‌هاي دولتي به دولت تکليف شده بود.
اگرچه براي شکل‌گيري و انسجام ساختار جديد، زمان کافي و انجام يک سلسله اقدامات و الزامات اجتناب‌ناپذير بوده اما عملا اقتصاد کشور به‌دليل مواجهه با شرايط بسيار پيچيده تحريم مالي و تجاري و رکود اقتصادي فراگيري که بخش صنعت و معدن را با شدت و حدت بيشتري در نيمه اول دهه ۱۳۹۰ محدود ميکرد، کمتر مجالي براي تجلي و تحقق ادغام و اهداف آن يافت.» اين پژوهش با نگاهي به تجربه برخي کشورهاي جهان برای اعمال سياست‌هاي منسجم و يکپارچه در حوزه صنعت، معدن و تجارت به اين نتيجه رسيده که «از ميان ۳۰ کشور صنعتي و توسعه‌يافته بررسي‌شده، ۲۴ کشور، يعني ۸۰ درصد آنها داراي وزارت صنعت و تجارت يکپارچه هستند. به‌علاوه در برخي از کشورها که رويکرد درون‌گرايانه‌تري داشته‌اند، با افزايش نقش تجارت خارجي در توسعه اقتصادي و تعقيب فرايند الحاق به سازمان جهاني تجارت، ساختار مديريت و سياست‌گذاري در بخش صنعت و بازرگاني به‌تدريج با هدف تعامل بيشتر و مؤثرتر با اقتصاد جهاني متمرکزتر شده و وزارتخانه‌هاي صنعت و تجارت با وزارت اقتصاد يا وزارت امورخارجه بوده است، به‌نحوي‌که سياست‌گذاري و نظارت يکپارچه بر امور سرمايه‌گذاري (داخلي و خارجي)، صنعتي، تجاري و روابط بين‌المللي را امکان‌پذير کند.» در اين پژوهش يادآوري شده است که «از کشورهاي نفتي نظير روسيه، عربستان سعودي، امارات متحده عربي و نيجريه گرفته تا کشورهاي نوظهوري چون هند و برزيل و ترکيه، ساختارهاي اداري دو حوزه مديريت صنعتي و تجاري را تا حد زيادي در هم ادغام کرده‌اند.»
اهم چالش‌هاي ۲ وزارتخانه قبل از ادغام در سال ۱۳۹۰
مؤسسه مطالعات و پژوهش‌هاي بازرگاني در پژوهش خود، مهم‌ترين چالش‌هاي دو وزارتخانه قبل از ادغام در سال ۱۳۹۰ رابررسي کرد و عدم انسجام در فرايند توليد، تجارت، تفکيک صنوف از صنايع کوچک، عدم همسويي سياست‌هاي توسعه صنعتي و تجاري، عدم تطابق توليد با نياز بازارهاي خارجي و سياست‌هاي تعرفه‌اي و عملکرد آن برخلاف ساير کشورها را ازجمله، چالش‌هاي دو وزارتخانه نام‌گذاري کرد و در توضيح عدم انسجام در فرايند توليد و تجارت نوشت که «در هر نظام اقتصادي، فعاليت‌هاي مختلف توليد، تجارت و درنهايت عرضه کالاها و خدمات به مصرف‌کنندگان در يک زنجيره به‌هم‌پيوسته صورت مي‌پذيرد و طبيعتا به مديريت يکپارچه‌اي نيازمند است. اين درحالي است که در ايران تا قبل از ادغام، اين دو بخش تحت نظر دو وزارتخانه و به‌صورت جداگانه برنامه‌ريزي، سياست‌گذاري، اجرا، نظارت و کنترل‌هاي خود را بر زنجيره فوق‌الاشاره اعمال مي‌کردند.
درنتيجه درحالي‌که وزارت بازرگاني به‌دنبال عرضه کالاها و خدمات برای تأمين منافع مصرف‌کنندگان بود، وزارت صنايع و معادن اهداف توليدي و حمايت از توليدکنندگان را مدنظر قرار داده بود. چنين شرايطي موجب مي‌شد که با غلبه نگاه بخشي دو وزارتخانه جدا از هم، عملا امکان تنظيم توأمان منافع توليدکنندگان و مصرف‌کنندگان دشوار شود و منافع ملي کشور در معرض چانه‌زني وزارتخانه‌هاي مذکور در ساختار مديريت کلان اقتصادي کشور قرار گيرد.» همچنين «دو وزارتخانه سابق در تعريف اصناف توليدي و صنايع کوچک اختلاف‌نظر جدي داشتند. اين مسئله موجب عدم امکان استفاده کامل هر يک از اين دو گروه از توليدکنندگان از حمايت‌هاي دولت در حوزه وزارتخانه مربوطه آنها مي‌شد. به‌اين‌شکل که اصناف توليدي امکان استفاده از تسهيلات وزارت صنايع به واحدهاي توليدي را نداشته‌اند و صنايع کوچک و متوسط از حمايت‌هاي وزارت بازرگاني برخوردار نبودند. در دور جديد فعاليت وزارتخانه صنعت، معدن و تجارت، رفع اين مشکل با سپردن سياست‌گذاري صنوف توليدي به سازمان صنايع کوچک و شهرک‌هاي صنعتي ايران دنبال شد.»
عدم همسويي سياست‌هاي توسعه صنعتي و تجاري، ديگر چالشي بود که اين مؤسسه آن را بررسي کرد، «هماهنگي و همسویي سياست‌هاي کلان اقتصادي به‌ويژه سياست‌هاي صنعتي و تجاري، براي توسعه اقتصادي کشور امري لازم و اجتناب‌ناپذير است. براي مثال نمي‌توان از يک‌سو سرمايه‌گذاري‌هاي قابل‌توجهي را معطوف به صنعت نانو‌فناوري کرد و از‌سوي‌ديگر، درست در هنگام به‌بار‌نشستن چنين سرمايه‌گذاري‌هايي، واردات گسترده اين کالا را در دستور کار قرار داد. شکست در هماهنگ‌سازي سياسي، يکي از مشکلات مهم و اساسي در اقتصاد ايران است که خود در تعدد نهادي، موازي‌کاري‌ها، ناهماهنگي‌ها و بي‌ثباتي‌هاي نهادي، تغييرات پي‌درپي قوانين و مقررات، تغيير پي‌درپي کادرهاي مديريتي و... ريشه دارد.»
پانزدهمين تجربه در ۷ دهه گذشته
اين مؤسسه در پايان پژوهش خود با يادآوري اينکه بحث ادغام و انتزاع وزارتخانه‌هاي صنايع، معادن، بازرگاني و اقتصاد سابقه طولاني دارد، توضيح داده است که «طبق قرائن (شواهد)، ادغام اخير پانزدهمين تجربه در ادغام/انتزاع طي هفت دهه گذشته بوده است. بسياري از اين تجارب شتاب‌زده و بدون انجام بررسي تبعات و نتايج اقدامات قبلي و ارائه ارزيابي روشن از وضعيت اقدامات گذشته صورت پذيرفته و گاهی به‌دليل روشن‌نبودن اهداف و استراتژي‌ها، هزينه‌هاي گزافي بر اقتصاد کشور تحميل شده است. گويا اصل کليدي مديريت مبني‌بر اينکه تبيين مأموريت و اهداف، مقدم بر ساختار و تشکيلات است، به فراموشي سپرده شده است. ادغام دو وزارتخانه صنعت‌ومعدن و بازرگاني نيز پس از طرح در چهار برنامه توسعه قبلي و با توجه به‌ضرورت رشد اقتصادي، تأکيد بر توسعه توليد صادرات‌گرا و استفاده از مزاياي واردات به نفع توليد ملي، عملي شد. به‌علاوه، راهبرد عمومي نظام اداري کشور در جهت کاهش تعداد وزارتخانه‌ها و کاستن از هزينه‌ها و مستخدمان بخش دولتي است اما رويکرد انتزاع به بسط مجدد تشکيلات دولت و افزايش قابل‌توجه هزينه‌ها مي‌انجامد.»
انتزاع، هزينه‌هاي ناشي از واردات را بالا مي‌برد
در ادامه اين نتيجه‌گيري اشاره شده که «درپي توافق هسته‌اي، بخش قابل‌توجهي از منابع ارزي مسدود شده کشور آزاد شده که مديريت متمرکزي بر تخصيص آن به منابع سرمايه‌گذاري و نوسازي صنايع موجود کشور را طلب مي‌کند. غفلت از ضرورت چنين مديريت متمرکزي مي‌تواند به بسط واردات بينجامد. همچنين در شرايط جديد عملا بستر لازم براي پيوستن به سازمان جهاني تجارت فراهم آمده و در چنين شرايطي مديريت يکپارچه بر دو حوزه تجاري و صنعتي مخاطرات الحاق را به ميزان قابل‌توجهي کاهش خواهد داد. اين درحالي است که انتزاع مجدد با ايجاد گسست در دو حوزه يادشده مي‌تواند هزينه‌هاي ناشي از واردات بي‌رويه و همچنين الحاق به سازمان جهاني تجارت را بالا ببرد. با توجه به عزمي که براي ايجاد رشد و رونق اقتصادي، توسعه صادرات غيرنفتي به‌ويژه محصولات صنعتي و معدني و بهره‌برداري هوشمندانه از اقبال سرمايه‌گذاران خارجي به اقتصاد ايران در دوران پسابرجام شکل‌گرفته است؛ مي‌توان انتظار داشت که ساختار يکپارچه وزارت صنعت معدن و تجارت بتواند نقش مهمي در احياي رشد اقتصادي و رونق فعاليت‌هاي صنعتي، معدني و تجاري ايفا کند.
درصورتي‌که انتزاع موجب مي‌شود که هر دو وزارتخانه به‌جاي تمرکز بر تحرک‌بخشي به توليد صادرات‌گرا، ايجاد تنوع نوآورانه در توليد و همکاري با شرکت‌هاي بين‌المللي جهت حضور در بازارهاي منطقه‌اي و فرامنطقه‌اي، به دنبال حل چالش‌هاي انتزاع باشند. چالش‌ها و مشکلاتي از قبيل هدف‌گذاري و برنامه‌ريزي مجدد، ايجاد ساختارهاي اداري جديد، انتخاب مديران، جابه‌جايي پرسنل و استقرار فيزيکي به‌ويژه در استان‌ها که بنا به تجارب گذشته زمانبر و پرهزينه هستند و انرژي وزارتخانه‌ها را درست در زماني که اقتصاد، صنعت و تجارت کشور در آستانه نوزايي است، به خود جلب کرده و از تمرکز بر تصميمات کليدي توسعه‌اي بازمي‌دارد.» در پايان اين پژوهش، مؤسسه مطالعات و پژوهش‌هاي بازرگاني، اعلام کرده است که «نهايتا برنامه‌ريزي، سياست‌گذاري، اجرا، نظارت و کنترل‌هاي جداگانه بر دو حوزه صنعتي و تجاري، درحالي‌که وزارت بازرگاني به‌دنبال عرضه کالاها و خدمات جهت تأمين منافع مصرف‌کنندگان و وزارت صنايع و معادن به‌دنبال اهداف توليدي و حمايت از توليدکنندگان است، با غلبه نگاه بخشي دو وزارتخانه جدا از هم، عملا امکان تنظيم توأمان منافع توليدکنندگان و مصرف‌کنندگان را دشوار کرده و منافع ملي کشور را مجددا در معرض چانه‌زني وزارتخانه‌هاي مذکور در ساختار مديريت کلان اقتصادي کشور قرار مي‌دهد.»
- 19
- 4
