محمد فاضلی در روزنامه ایران نوشت: در آخرین نمونه از این گونه بحث‌ها، شاهد گفته‌ای از آقای صفار هرندی، وزیر پیشین فرهنگ و ارشاد اسلامی بودم که استدلال می‌کردند شاید لازم باشد کشور توسط نظام نخست‌وزیری اداره شود و نخست‌وزیر منتخب مجلس باشد و مجلس نظارت داشته باشد، حساب‌کشی کند و اگر صلاح دید نخست‌وزیر را عوض کند.
ملاحظات جدی درباره همه گفته‌های ایشان و البته هر گفته‌ای با این منطق وجود دارد.
اول، نظام‌های نخست‌وزیری، غالباً و آن گونه که در ادبیات علوم سیاسی و جامعه‌شناسی سیاسی شناخته شده هستند، بر نظام حزبی مستحکمی استوارند که ریاست حزب برنده انتخابات و دارنده اکثریت پارلمانی، به عنوان نخست‌وزیر معرفی می‌شود. استثناهایی هم البته هستند نظیر نظام نخست‌وزیری سال‌های پیش از انقلاب در ایران یا بعد از انقلاب که بر بنیان حزبی استواری هم بنا نشده بودند و به همان علت که نظام حزبی قوام و دوام نداشت و مجلس برآمده از رقابت سیاسی حزبی نظام‌مند نبود، نظارت مجلس بر نخست‌وزیر هم محل تردید و گاه بلاموضوع بود.
این نوع نظام حزبی و انتخابات پارلمانی مبتنی بر آن امروز در کشور وجود ندارد و بنابراین کماکان آن نوع نظام نخست‌وزیری رایج در دنیا هم منتفی است.
دوم، آن نوع نظام نخست‌وزیری که برآمده از ساختار حزبی و قواعد نظام‌های پارلمانی باشد، کماکان شیری است که از پستان انتخابات دوشیده می‌شود و لاجرم نخست‌وزیر و حزبش، خود را پاسخگوی توده رأی‌دهندگان می‌دانند. نخست‌وزیر برآمده از آن نظام نیز به کلی از منشأ مشروعیت مردمی بریده نمی‌شود و در مقابل پارلمان منتخب واقعی یا دستچین شده پاسخگو نخواهد بود.
سوم، دو پرسش مهم در ادبیات علوم سیاسی و جامعه‌شناسی تطبیقی درباره نظام‌های نخست‌وزیری و ریاست جمهوری مطرح است. اول، کدام یک از این دو در ایفای کارکردهای دولت – نظیر توسعه، مقابله با فساد و... – کارآمدترند. دوم، کدام یک از این دو نظام نسبت وثیق‌تر و راهگشاتری با تضمین و تحقق دموکراسی و حاکمیت مردم بر سرنوشت خویش برقرار می‌کنند.
بحث جایگزینی نخست‌وزیری به جای ریاست جمهوری در ایران، همواره از جانب راستگرایان و اصولگرایان مطرح شده که در نظام گفتمانی ایشان دغدغه دموکراسی جایگاه محوری ندارد و می‌توان مفروض گرفت که در بهترین حالت بیشتر از منظر کارآمدی به برتری نظام نخست‌وزیری نظر می‌کنند. حال سؤال این است که آیا نظام نخست‌وزیری و پاسخگو کردن نخست‌وزیر در قبال مجلس، در شرایط فعلی بر کارآمدی نظام سیاسی می‌افزاید؟ پاسخ این پرسش در قالب بحث مفصلی درباره ناکارآمدی‌های نظام اداری و توسعه در ایران باید داده شود اما به اختصار می‌توان برخی استدلال‌ها را پیش کشید و ذیل بحث کلی نسبت ساختار و عاملیت به آن پرداخت. نخست‌وزیر یا رئیس جمهوری عاملی است که بر بستر ساختاری از پیش‌موجود عمل می‌کند.
برخی ناکارآمدی‌ها محصول ایده‌ها و گفتمان‌های حاکم است. آیا بر بستر جامعه و سیاستی که درباره برخی از مهمترین و حیاتی‌ترین مقولات اثرگذار بر کارآمدی، یعنی حقوق مالکیت در عمل، جهت‌گیری اقتصادی و نقش دولت در اقتصاد، سیاست خارجی و نظام بین‌الملل، سیاست داخلی و جایگاه تکثر و تنوع تاریخی و مدرن ایران، و بسیاری مقولات دیگر که به تناقض‌های بنیادین برای نظام سیاستگذاری بدل شده‌اند تصمیم‌گیری نشده است، می‌توان کارآمدی مناسب داشت؟
شماری از ناکارآمدی‌ها محصول توسعه و تحول تاریخی نظام اداری است. نظام اداری بر بنیان گزینش شایسته‌محور کارکنان اداری، تحولات فناورانه و نهادی نظام‌های اداری جهان، استقلال بوروکراتیک، نقش مبنایی عقلانیت تکنوکراتیک و عدم مداخله سیاست عریان در سطح کارشناسی، بنا نشده است.
دستگاه اداری مملو از نیروی انسانی خلاق، شجاع و برکشیده بر اساس معیارهایی نیست که بیش از یکصد سال پیش ماکس وبر جامعه‌شناس آلمانی برای بوروکراسی مدرن برشمرد.
نیک بنگریم، بخشی از ناکارآمدی‌های نظام توسعه در ایران و برخی داستان‌های عبرت‌آمیزی که در جریان برنامه‌ریزی توسعه در ایران رخ داده، اتفاقاً محصول مداخله مجلس در طراحی و پیشبرد سیاست‌ها، برنامه‌ها و اقدامات توسعه‌ای است. نمایندگان مجلس مثل بقیه مقامات منتخب در سراسر جهان به دوباره انتخاب شدن و منافع ناشی از آن سخت علاقه‌مند هستند. این علاقه‌مندی و ابزارهای نظارتی ایشان بر وزرا، اعم از سؤال و استیضاح، همواره به ابزاری برای فشار بر وزرا برای انجام اقداماتی شده است که بدنه کارشناسی دستگاه‌ها با آن‌ها مخالف بوده‌اند. هر کارشناسی در دستگاه‌های اداری و اجرایی خاطره‌های ناخوشایند بسیاری از فشار نمایندگان برای کشیدن جاده، ساختن سد، احداث نیروگاه، تغییر مسیر ریل راه‌آهن، جانمایی صنایع پرآب‌بر در مناطق خشک و کم‌آب، تخصیص اعتبارات به شیوه‌های خاص و ده‌ها جنس اقدام دیگر دارد که هدف از آن‌ها تضمین رأی‌آوری مجدد و کسب محبوبیت در منطقه و حوزه انتخابیه نمایندگان بوده است. رئیس جمهور در نظام فعلی سیاست کشور، تا اندازه‌ای از این گونه فشارها برکنار است و نظام نخست‌وزیری می‌تواند این فشارها را به بالاترین مقام اجرایی نیز وارد کند و بدین ترتیب، کل نظام اجرایی که بر اساس هیچ متر و معیاری هزاران کیلومتر با بوروکراسی مستقل و مقاوم در برابر ضربه‌های پوپولیستی فاصله دارد، گروگان منافع منطقه‌ای نمایندگان خواهد شد. کاملاً محتمل است که نظام نخست‌وزیری بر بستر سازوکارهای فعلی، همین اندک استقلال و امید به غلبه عقلانیت کارشناسی را نیز نابود کند.
کارآمدی الزاماً محصول وجود داشتن نیرویی برای حساب‌کشی و پاسخگو ساختن نیست. وزرای دولت در حال حاضر نیز در برابر مجلس پاسخگو هستند. نمایندگان ابزارهای متعددی – از جمله سؤال و استیضاح را - در اختیار دارند تا وزرا را پاسخگو سازند، اما آیا این سازوکارهای پاسخگویی به ارتقای کارآمدی انجامیده است؟ بخشی از کارکرد این سازوکار پاسخگویی را در بند قبلی توضیح دادم، اما نکات بیشتری هم هست. آیا این سازوکار پاسخگویی به لابیگری و امتیاز دادن برخی وزرا در کل دولت‌ها برای باقی ماندن در سمت خود نینجامیده است؟ آیا این سازوکار به انتصاب‌های ناشایست، توزیع رانت و غلبه اولویت‌های محلی بر ملی در مواردی کثیری منتهی نشده است؟ چه تضمینی هست که این سازوکار در سطح بالاتری و برای امتیازهای بیشتری در سطح نخست‌وزیر به‌کار گرفته نشود؟
چهارم، طراحان ایده نخست‌وزیری به جای ریاست جمهوری، خیلی ساده می‌گویند که مجلس نظارت کند و اگر نخست‌وزیر را مناسب ندید، آن‌را عوض کند. عوض کردن نخست‌وزیر، مثل تعویض رئیس یک اداره در شهرستانی دورافتاده نیست. اگرچه حتی در ساختار فعلی نظام سیاسی، با مطالبه اثرگذاری نمایندگان، ائمه جمعه و سایر مقامات محلی بر انتخاب مدیران دولتی، انتخاب یا تعویض یک مدیر اداره محلی نیز بی‌شمار مشکلات دارد. انتخاب یا تعویض نخست‌وزیر چنان نیست که هر بار مجلس خواست این کار را انجام دهد و در سایر نظام‌های مبتنی بر نخست‌وزیری هم دیده شده که نخست‌وزیر اغلب یک دوره نخست‌وزیری را به انتها می‌رساند. هر بار تعویض نخست‌وزیر یعنی رقابت و تنش سیاسی، تعویض وزرا، تغییر جهت‌گیری‌ها و تزریق تنش و تغییر در نظام اداری که حتی در سطح یک وزارتخانه نیز بسیار پرهزینه و گاه مخرب است.
امروز مجلس ظرفیت آن‌را دارد که وزرا را با سؤال و استیضاح اصطلاحاً پاسخگو سازد، اما همین مجلس مگر چند بار وزرا را استیضاح کرده است؟ چرا سازوکار استیضاح دشوار است؟ استیضاح ابداً کار ساده‌ای نیست. بدیهی است سازوکارهای منتهی به استیضاح نخست‌وزیر یا برکناری آن هم بسیار پیچیده‌تر از استیضاح وزیر خواهد بود. بنابراین اگرچه گفتن این عبارت که مجلس هر وقت صلاح دید نخست‌وزیر را عوض کند ساده است، اما تحقق عینی این گفته، ابداً به این سادگی نیست.
تغییر نظام از ریاست جمهوری به نخست‌وزیری، نیازمند تغییر قانون اساسی است. هسته سخت اصولگرایی همواره در برابر حتی زمزمه رفراندوم برای موضوعاتی به مراتب کم‌اهمیت‌تر از تغییر قانون اساسی نیز موضعگیری کرده است. ساخت گفتمان و ساختارهای نظام سیاسی به گونه‌ای تکوین یافته که موضوعاتی کم‌اهمیت‌تر نظیر پرونده هسته‌ای، FATF و معاهده‌های بین‌المللی به سرعت به سوی مطالبه رفراندوم میل می‌کنند و در مقابل این ایده نیز صف‌آرایی می‌شود. نکته اصلی این است که اگر زمانی شرایط ساختاری، شجاعت سیاسی و فضای گفتمانی مساعد برای طرح ایده رفراندوم قانون اساسی مهیا شود، حتماً پیش از آن شرایط برای آن دسته اصلاحاتی که سبب کارآمدی همین نظام ریاست جمهوری فعلی شوند، فراهم شده است و با تعدیل مشکل ناکارآمدی، ضرورت رفراندوم قانون اساسی برای تغییر نظام سیاسی به نخست‌وزیری از میان می‌رود.
آنچه گفته شد نشان می‌دهد مسأله کشور نخست‌وزیری یا ریاست جمهوری بودن نظام اجرایی نیست. گویندگان این ایده از اساس مایل به طرح معضلات ساختاری منجر به پیدایش و خلق این ایده نمی‌شوند و گاه ساده‌اندیشانه و در حد یک گفت‌وگوی تلویزیونی، بی‌اندیشیدن به پیچیدگی‌های آن، سخنی درمی‌افکنند. ساخت یک نظام سیاسی و صورتبندی ارکان آن، محصولی اجتماعی و خروجی روندی ساختاری است که ساده سخن گفتن از آن، جز پاک کردن مسائل اصلی سودی ندارد.
- 12
- 3
