به گزارش قانون, یکی از مهم ترین وظایف مقامات عالي کشور یا دولتمردان، رعایت قوانین و مقرراتی است که توسط قسمت دیگری از همان مقامات عالي یا دولتمردان وضع شده است . در یک نظام قانونمند، هرچه سطح اقتدارات مقامات عالي کشور بالاتر برود، علی القاعده بايد ادب اطاعت پذیری از قوانین در این دسته از مقامات عالي، تجلی بیشتری یافته و به دیگر سخن، به اوج خود برسد.
بنابراین، پذیرش قانون گریزی یا دورزدن قانون از نامبردگان نه تنها به هیچ وجه زیبنده و شایسته آنان نيست، بلکه قاطبه مردم نیز پذیرای چنین رفتاری از جانب آنان نبوده و همین موضوع دستاویز و مفری برای قانون گریزی و عدم اطاعت پذیری مردم خواهد شد . به تبع اطاعتی که مقامات عالي کشور از قواعد و مقررات وضع شده خود دارند ، از آحاد ملت نیز انتظار می رود که اطاعت پذیری از قوانین را سرلوحه کار خودشان قرار دهند . اگر مقامات عالي قوانین وضع شده توسط خودشان را اجرا نكنند، انتظار اجرای همان قواعد و مقررات توسط قاطبه مردم، انتظاری عبث و بیهوده خواهد بود . در یک نگاه کلان، دولت به مفهوم اعمال حاکمیت، مرکب از کلیه اشخاص حقیقی و حقوقی هستند که با توجه به سلسله مراتب (hierarchy) در هر هرم قدرت سیاسی قرار میگیرند که نظام جمهوری اسلامی ایران نیز از این قاعده کلی مستثنا نیست .
از این منظر، مجلس خبرگان رهبری، مجمع تشخیص مصلحت نظام ، شورای نگهبان قانون اساسی عموما و به طور اخص کلیه مقامات اجرایی، قضایی و تقنینی (از مافوق تا مادون) داخل در تعریف دولت به مفهوم اعمال حاکمیت قرار خواهند گرفت . با توجه به مقدمه فوق، متوجه خواهیم شد که قوه قضاییه و یکی از زیر مجموعههای آن (یعنی سازمان ثبت اسناد و املاک کشور) نیز از جمله نهادهایی هستند که داخل در مفهوم دولت به معنای اعمال حاکمیت هستند .
بنابراین انتظار داریم که مقامات این دو نهاد (یعني قوه قضاییه و سازمان ثبت اسناد و املاک کشور)، بهویژه مقامات عالي آنها، در تمامی رفتارهای خود، نه تنها خودشان را ملزم به اجرای قوانین وضع شده توسط مجلس قانونگذاری همین نظام بدانند، بلکه اشتیاق آنان به اجرای قوانین بايد نسبت به سایرین بیشتر باشد. در بحث ما (انتخاب و انتصاب سردفتران اسناد رسمی)، بايد قانون دفاتر اسناد رسمی مصوب سال ۱۳۵۴ فصل الخطاب همگان قرار گیرد که توسط شورای نگهبان قانون اساسی مغایرت آن با قانون اساسی و شرع اعلام نشده و به همین علت، همینکه به عنوان قواعد آمره، مبنای کار مقامات عالي و سران دفاتر اسناد رسمی، دفتریاران و مردم است.
محدودیت آگاهانه و عاقلانه جغرافیایی
یکی از مواردی که جهت انتخاب و انتصاب سردفتر اهمیت وافر دارد، محدودیت آگاهانه و عاقلانه جغرافیایی و جمعیتی مقرر و مندرج در ماده ۵ آن قانون است که نشان از ذکاوت و هوش قانونگذاری در جهت جذب سردفتر و تامین درآمد وی (به عنوان یکی از مقامات تثبیت امنیت اقتصادی) داشته و دارد. مطابق ماده یادشده که قانونگذار از آن به عنوان یک ضابطه تعبیر كرده و خطاب قانونگذار مستقیما به سه نهاد درگیر در امر انتخاب و نصب سردفتر معطوف است، برای شهرها، به ازای حداقل هر ۱۵۰۰۰ نفر و حداکثر هر ۲۰۰۰۰ نفر جمعیت، (با توجه به درآمد حاصل از حق الثبت) یک دفترخانه قابل تاسیس خواهد بود . برای شهرهایی که جمعیت آنها کمتر از ۱۵۰۰۰ نفر باشد نیز ممکن است یک دفترخانه تاسیس شود . پس مطابق این ماده، شهرهای کشور قابل تقسیم به سه وضعیت زیر هستند:
۱- شهرهایی که جمعیت آنها بیش از ۲۰ هزار نفر است.
۲- شهرهایی که جمعیت آنها بین ۱۵ هزار نفر تا ۲۰ هزار نفر است.
۳- شهرهایی که جمعیت آن ها کمتر از ۱۵ هزار نفر خواهند بود . تبصره ماده ۵ قانون مرقوم نیز به عنوان یک امر کاملا استثنایی، این اجازه را فقط برای یک نوبت داده است که در صورت نیاز به تاسیس دفترخانه زايد بر نصاب قانونی، آنهم بنابه درخواست ريیس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و تایید وزیر دادگستری (امروزه ريیس قوه قضاییه) ، فقط بتوان دو دفترخانه مازاد بر نصاب، تاسیس كرد . مطابق این ماده و تبصره آن، مثلا شهری که دارای ۶۰۰ هزار نفر جمعیت است، حداقل میتواند ۳۰ دفترخانه و حداکثر ۴۰ دفترخانه به عنوان نصاب قانونی داشته باشد .
آمار درآمد ناشی از حق الثبت معاملات
ملاک اینکه این شهر باید حداقل ۳۰ دفترخانه یا حداکثر ۴۰ دفترخانه داشته باشد ، آمار درآمد ناشی از حق الثبت معاملات است که تشخیص آن بر عهده سازمان ثبت اسناد و املاک کشور است .حال اگر ۴۰ دفترخانه (به عنوان حداکثر نصاب قانونی) ، نیاز یک شهر با جمعیت ۶۰۰ هزار نفر را برآورده نكند، مطابق تبصره ماده ۵ قانون دفاتر اسناد رسمی مصوب سال ۱۳۵۴، تنها دو دفترخانه را(به عنوان دفترخانه زايد بر نصاب قانونی) می توان تاسیس کرد . بنابراین شهر یادشده قانونا و حداکثر می تواند دارای ۴۲ دفتر خانه باشد .
همچنین برای یک شهر ۹ میلیون نفری ، حداقل دفاتر مورد نیاز ( به عنوان حداقل حد نصاب قانونی) ، ۴۵۰ دفترخانه و حداکثر حد نصاب قانونی ، ۶۰۰ دفترخانه خواهد بود که در صورت نیاز به تاسیس بیش از ۶۰۰ دفترخانه در یک شهر ۹ میلیون نفری، فقط دو دفترخانه (به عنوان دفترخانه مازاد بر نصاب با شرایط مندرج در تبصره ماده فوق الذکر) می توان تاسیس كرد. با این حساب در یک شهر ۹ میلیون نفری قانونا و در مجموع فقط ۶۰۲ دفترخانه قابلیت تاسیس خواهد داشت .
ممکن است سوالاتی در این زمینه پیش آید از قبیل اینکه الف-با چه شاخصه ای تشخیص دهیم که یک شهر، دارای چند نفر جمعیت است؟ ب- اگر در شهر ۹ میلیون نفری، علاوه بر تاسیس ۶۰۲ دفترخانه، باز هم نیاز به تاسیس دفترخانه بیشتری وجود داشته باشد، تکلیف چیست ؟ برای پاسخ دادن به سوال اول، چاره ای نداریم جز اینکه به آمارهای جمعیتی ادواری ارائه شده از مرکز آمار ایران اتکا كرده و از این معیار برای تشخیص میزان جمعیت یک شهر استفاده كنيم . بی تردید حدس و گمان شخصی مقامات تصمیم گیرنده (نظیر ريیس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور) که جمعیت یک شهر به چه میزان است، نمیتواند مبنای تصمیم سازی و تصمیم گیری آنان واقع شود. آخرین آمار انتشار یافته در خصوص آمایش جمعیتی کشور جمهوری اسلامی ایران مربوط به سال ۱۳۹۵ است که به راحتی قابل مشاهده در سایت رسمی مرکز آمار ایران ( www.amar.org.ir ) است .
در این سایت علاوه بر تعداد جمعیت یک شهر، بخش، شهرستان و استان، حتی می توان به راحتی آمار جمعیتی بر اساس تفکیک جنسیتی ، میزان خانوار و سطح پراکندگی آنان در استان، شهرستان، بخش، شهر، دهستان و روستا را مشاهده كرد و از رهگذر این آمار ها به منظور برنامه ریزی و تبعیت قانونی استفاده کرد و در نهایت این آمارها مبنای هرگونه تصمیم گیری مقامات تصمیم ساز و تصمیم گیر در موضوعات ناظر بر جمعیت قرار می گیرد. ازقضا یکی از موضوعات مورد استفاده از آمارهای منتشرشده توسط مرکز آمار ایران، ماده ۵ قانون دفاتر اسناد رسمی مصوب سال ۱۳۵۴ و تبصره ذیل آن است .
مطابق سرشماری سال ۱۳۹۵، جمعیت شهر تهران هشت میلیون و ۷۳۷ هزار و ۵۱۰ نفر و جمعیت استان تهران ۱۳ میلیون و ۲۶۷ هزار و ۶۳۷ نفر و جمعیت کل کشور ۸۱ میلیون و ۵۹۷ هزار و ۶۵۹ نفر است . با این قید که در سال ۱۳۹۵، شهر تهران، حدود ۱۶۵۵ دفترخانه و در کل کشور حدود ۷۲۰۰ دفترخانه وجود داشته است که این میزان دفاتر اسناد رسمی مستقر در شهر تهران ، نه تنها برای شهر تهران ، بلکه از نصاب جمعیتی استان تهران نیز بیشتر است و همچنین دفاتر اسناد رسمی مستقر در کل کشور نیز از نصاب جمعیت موجود کشور در سال ۱۳۹۵ افزون تراست که با یک ضرب و تقسیم ساده ای که یک بچه دبستانی انجام می دهد ، قابل تحصیل است .
ضرورت بحث در مورد ماهیت ماده ۵ قانون دفاتر اسناد رسمی
قبل از پاسخ به سوال دوم كه مربوط به نياز به تاسیس دفترخانه بیشتری وجود بود، بايد گفت كه ضروری است در خصوص ماهیت ماده ۵ قانون دفاتر اسناد رسمی مصوب سال ۱۳۵۴ بحث و گفتوگو كنيم که آیا ماده یادشده جنبه ارشادی دارد یا اینکه واجد خصلت مولوی است؟ به طور کاملا اختصاری بايد خاطر نشان كرد که وجود کلماتی نظیر «ضابطه، باید، مطابق این قانون، به نحو مندرج در ماده ۵ قانون دفاتر اسناد رسمی »، کاملا نشان از مولوی بودن ماده یادشده دارد و خصلت امری بودن قواعد نیز موید این امر است که کلیه مقامات مخاطب قانون و درگیر (از صدر تا ذیل را بدون توجه به میزان اقتدار آنان) موظف به اجرای دقیق مفاد آن ماده می كند .
اگر قائل به این تفسیر منطقی نباشیم، در این صورت ذکر این اعداد و ارقام درج شده در ماده ۵ قانون دفاتر اسناد رسمی، عملی هجو و بی ارزش از جانب قانونگذار حکیم بوده و ماهیت خود را از دست خواهد داد . بنابراين دو راه حل بايد متصور بود:۱- نصبالعین قراردادن و تمکین به ضوابط قانونی یا در صورت لزوم ، تغییر این ضوابط از طریق تقدیم لایحه به مجلس قانونگذاری است .
بنابراین در شهری که ۹ میلیون جمعیت دارد، مادام که قانون جدیدی در این زمینه وضع نشده باشد، باید با اطاعتپذیری از ضوابط موجود، قائل به همان ۶۰۲ دفترخانه شويم و ازدیاد هر میزان دفترخانه مازاد بر آن را قانون گریزی تلقی کنیم .
۲- با تغییر آیین نامه قبلی یا وضع آیین نامه جدید که مغایر با ماده ۵ قانون دفاتر اسناد رسمی مصوب سال ۱۳۵۴ باشد ، اصطلاح ا قانون مذکور را دور زده یا آن را بی اثر كنيم .
بی تردید منطقی ترین راه حل ، اتخاذ روش بازنشستگی برای سردفتران بازنشسته و از کار افتاده و مستمری برای بازماندگان سردفتر متوفی توسط کانون سردفتران ، از جمله عللی است که ضرورت معرفی نصاب جمعیتی به عنوان یک ضابطه غیر قابل عدول را از جانب قانونگذار توجیه میكند.جالب توجه اینکه معاون امور اسناد سازمان ثبت اسناد و املاک کشوربه عنوان عنصر اصلی تصمیم گیرنده در سلسله مراتب سازمان ثبت در بحث سردفتری اسناد رسمی، طی مصاحبهای در تاریخ ۱۳ فروردین سال ۱۳۹۵ که در سایت میزان آنلاین درج شده، به صراحت اعلام میدارد که در حال حاضر حوزه ای را نداریم که کمتر از حد نصاب قانونی، دفترخانه در آنجا مستقر باشد و اگر بخواهیم آزمون سردفتری برگزار كنيم، از لحاظ نصاب قانونی با مشکل مواجه خواهیم شد . ایشان در همان مصاحبه تاکید میكنند که خود را مجاز نمیدانیم بر خلاف نص صریح قانون (که حد نصاب را تعیین کرده)، سردفتر بیشتری جذب كنيم.
ایشان سوالی را مطرح کرده و خودشان پاسخ آن را نیز میدهند، سوال مزبور این است: حال ممکن است این سوال مطرح شود که این حدنصاب با واقعیات جامعه امروز ما (با توجه به گردش تحولات اقتصادی و فعالیتها نسبت به گذشته) سازگار نباشد؟ و متعاقب آن خودشان به درستی در پاسخ اعلام میدارند که راه حل این مشکل آن است که با گرفتن مجوز قانونی و اصلاح قانون، سردفتر جذب كنيم و پس از ذکر این جمله، تاکید مي كنند که این موضوع همینکه در مجلس شورای اسلامی مطرح و طرح اصلاح قانون دفاتر اسناد رسمی در نوبت کمیسیون حقوقی مجلس قرار دارد و مرکز پژوهشهای مجلس نیز اقدامات لازم را انجام داده است. نامبرده در پایان همان مصاحبه ، به درستی اعلام می دارد که وظیفه قوه قضاییه و سازمان ثبت ، همانند کانون وکلا ، اشتغال تحصیلکردگان حقوق نیست و اگر سازمان ثبت بخواهد مبادرت به انتصاب سردفتر بكند ، بايدقانون موجود را تغییر دهد . سازمان ثبت اسناد و املاک کشور با ترفند جدیدی، جهت انتخاب و نصب دو سردفتر برای شهرهای بزرگ اعلام نیاز کرده است .
ادعای احتمالی مقامات سازمان ثبت اسناد و املاک کشور این است که دو سردفتر برای شهرهای بزرگ، از باب تجویز تبصره ماده ۵ قانون دفاتر اسناد رسمی مصوب سال ۱۳۵۴ است . غافل از اینکه در تبصره ماده مرقوم کلماتی نظیر (پس از تعیین تعداد دفاتر به شرح این ماده - مطابق این ماده) قید شده است که فقط یک نوبت اجازه چنین کاری را به مقامات عالي سازمان ثبت اسناد و املاک کشور داده و تحت هیچ شرایطی پس از آن چنین اجازه ای وجود نداشته و نخواهد داشت که آنهم بهطور کاملا غیر قانونی در سال ۱۳۸۷، حتی بسیار بیشتر از دو نفر، سردفتر جذب سیستم ثبتی شده است.
سوالی که ممکن است به ذهن خطور كند این است که اگر سازمان ثبت اسناد و املاک کشور بخواهد بر خلاف صریح ماده ۵ قانون دفاتر اسناد رسمی مصوب سال ۱۳۵۴ مبادرت به تعیین سردفتر كند ، با توجه به ماده ۲ قانون دفاتر اسناد رسمی که اشعار می دارد : اداره امور دفترخانه اسناد رسمی به عهده شخصی است که با رعایت مقررات این قانون، بنا به پیشنهاد سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، با جلب نظریه مشورتی کانون سردفتران و به موجب ابلاغ وزیر دادگستری (امروزه ريیس قوه قضاییه) منصوب و سردفتر نامیده می شود، آیا فردی که در نصب وی مقررات قانونی از جانب مقامات عالی رتبه رعایت نشده، اصولا سردفتر محسوب میشود و آیا اسناد تنظیمی آن سردفتر رسمیت خواهد داشت؟
تكليف مراجعان چيست؟
پاسخ به سوالات یادشده از دو حالت زیر خارج نخواهد بود : در صورت منفی بودن پاسخ ، تکلیف مراجعان ( به عنوان افراد ثالث با حسن نیت ) به چنین دفترخانهای، چه خواهد بود و چه برخوردی با نهادهای نصب کننده سردفتر مذکور، صورت می گیرد؟ در صورت مثبت بودن پاسخ ، ماهیت ماده ۵ قانون دفاتر اسناد رسمی مصوب سال ۱۳۵۴ و ارقام و نصابهای جمعیتی مندرج در آن چه ارزشی برای نهاد قانونگذاري، نهادهای اجراکننده و مردم خواهد داشت؟به این ترتیب، مشخص میشود که در یک شهر ۹ میلیون نفری نظیر تهران، بايد ۶۰۰ دفترخانه از باب ماده ۵ قانون دفاتر اسناد رسمی و دو دفترخانه از باب تبصره ماده ۵ قانون مرقوم ( در مجموع ۶۰۲ دفترخانه ) تاسیس كرد .
حال چه معنا دارد برای همین شهری که دارای ۱۵۳۴ دفترخانه است، از باب تبصره ماده فوق، بخواهیم دو دفترخانه جدید تاسیس كرده و آگهی مربوط به اعلام نیاز دو سردفتر را انتشار دهیم . به دیگر سخن، تبصره ماده ۵ قانون دفاتر اسناد رسمی مصوب سال ۱۳۵۴ حق انتصاب استثنایی فقط یک نوبت دو سردفتر (به عنوان مازاد بر نصاب قانونی ) را تجویز كرده و نهتنها یک نوبت استفاده از تبصره ماده یادشده به اتمام رسیده، بلکه فعلا حدود ۹۰۰دفترخانه مازاد در سال ۱۳۸۷ تاسیس شده و تاسیس دو دفترخانه جدید منتفی بوده و این اقدام مطابق خواست و امیال قانونگذار نبوده و نیست.
همین وضعیت را نیز می توانیم برای اکثر مراکز استانها و شهرهای بزرگ صادق بدانیم . مقامات عالي سازمان ثبت اسناد و املاک کشور در اعلامیه مربوط به جذب سردفتر در آگهی آزمون سردفتری ۲۹ تیر سال ۱۳۹۷ زیرکی دیگری نیز به خرج دادهاند . آنان شهرهایی را در آگهی ذکر کردهاند که در آن نقاط حوزه قضایی ابتدایی وجود ندارد و با این اقدام، آن شهرها را( که معمولا بین ۱۵۰۰۰ تا ۲۰۰۰۰ نفر یا کمتر از ۱۵۰۰۰ نفر جمعیت دارند) از شهرهای وابسته به آنها جدا كردهاند و با این کار برای آن نقاط، بین يك تا سه سردفتر اعلام نیاز کردهاند . حال آنکه ادارات و دوایر ثبتی باتوجه به ماده یک قانون ثبت اسناد و املاک مصوب سال ۱۳۱۰، بايد در معیت حوزه ابتدایی قضایی تاسیس شوند .
جداسازی صوری
این جداسازی صوری نمیتواند جوازی برای تاسیس دفترخانه مستقل شود، زیرا این اعلام نیاز در حقیقت ملحق به جمعیت اصلی شهری است که در آن حوزه قضایی ابتدایی وجود دارد. با وجود چنین وضعیتی، اگر شخص یا اشخاصی بخواهند دادخواستی علیه سازمان ثبت اسناد و املاک کشور مشعر بر ابطال انتخاب و انتصاب سردفتران مازاد بر نصاب قانونی (ضمن تقاضای دستور موقت جلوگیری از برگزاری آزمون سردفتری مورخ ۲۹ تیر ۱۳۹۷) به دیوان عدالت اداری تقدیم كنند، علی القاعده نباید برای مقامات دیوان عدالت اداری فرقی در ارجاع دادن یا ارجاع ندادن موضوع به شعبه بدوی (نظایر سایر پروندهها) وجود داشته باشد.
به دیگر سخن، حق این نیست که چون طرف شکایت آن اشخاص، سازمان ثبت اسناد و املاک کشور( به عنوان یکی از زیرمجموعه های قوه قضاییه ) است، دستور موقت تقاضا شده پس از گذشت چندین هفته بنا به علل واهی بایگانی شده و به شعبه بدوی دیوان عدالت اداری ارجاع نشود و اگر قرار است به شعبه بدوی ارجاع شود، ارجاع یادشده در زمانی رخ دهد که آزمون سردفتری برگزار شده یا در شرف انجام بوده و نتیجه پرونده، مصداق نوشدارو پس از مرگ سهراب باشد.
سلیمان فدوی
- 22
- 12
