«سکونت نامتعارف» ۱۰ درصد از جمعیت شهرها / تورم ۱۵۰۰ درصدی بخش مسکن

گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد در حال حاضر حدود ۱۰درصد از جمعیت شهرنشینان کشور، حاشیه‌نشین هستند. حاشیه‌نشینی گونه خاصی از شهرنشینی است که می‌تواند موجب شکل‌گیری آسیب‌های مختلفی شود. دولت‌ها معتقدند مشکل اساسی حاشیه نشینی، کمبود مسکن است؛ اما بررسی کارشناسان نشان می‌دهد تورم یکی از اصلی‌ترین دلایل رشد این پدیده محسوب می‌شود.

تورم در ایران مانند بیماری مزمنی است که به‌صورت مستمر رفاه خانوارها را کاهش داده و به مرور برخی را به بیرون از شهر هدایت کرده است. در یک دهه گذشته تورم بخش مسکن، به‌ویژه در کلان‌شهرها، بیش از ۱۵۰۰درصد بوده و همین امر موجب شده است که برخی توانایی تامین مسکن در شهر را از دست بدهند. از سوی دیگر می‌توان گفت که طرح‌های شهرسازی دستوری و متمرکز دولتی یکی دیگر از دلایل رشد حاشیه‌نشینی در کشور است. این گزارش پیشنهاد می‌کند از به‌کارگیری مفاهیم و اصطلاحات غیر دقیق در متن قوانین و برنامه‌ها پرهیز و سند مرجعی در زمینه تعریف انواع بافت‌های ناکارآمد شهری تدوین شود.

 یک پژوهش بیان ‌می‌کند ۶میلیون و ۲۰۰هزار نفر، یعنی معادل ۷/ ۹ درصد از جمعیت شهرنشینان ایران، حاشیه‌نشین هستند. بررسی چرایی شکل‌گیری و رشد این پدیده از اهمیت بالایی برخوردار است. در سال‌های گذشته تورم به یکی از بیماری‌های مزمن اقتصاد کلان کشور تبدیل شده است. این مساله موجب شده بسیاری از افرادی که در سال‌های گذشته در شهرها سکونت داشتند، از عهده پرداخت مخارج و اجاره‌‌بها برنیایند و حاشینه‌نشین شوند.

می‌توان گفت عوامل مختلفی نظیر مهاجرت و شهرسازی آمرانه در شکل‌گیری و رشد حاشینه‌نشینی دخیل بوده است. فضاهای زندگی نامتعارف این‌چنینی، آینه‌ای است که نابسامانی‌های اقتصاد کلان را به نمایش می‌گذارد. با وجود اینکه از سال‌های گذشته نهادهای مختلفی برای حل این مساله قدم پیش گذاشته‌اند، با‌این‌حال چالش‌های‌ ابتدایی مانند عدم‌تعریف دقیق و شفاف از حاشیه‌نشینی، موجب شده است تحول چشمگیری در راستای بهبود و حل مساله رخ ندهد. مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش «حاشیه‌نشینی در ایران» به بررسی ابعاد مختلف این موضوع پرداخته است.

آسیب اجتماعی باسابقه

این گزارش بیان می‌کند حاشیه‌نشینی یکی از آسیب‌های اجتماعی اولویت‌دار کشور است و سابقه‌ای نسبتا طولانی دارد. این پدیده در ایران از دهه ۲۰ آغاز شده و پس از اصلاحات ارضی و در اثر مهاجرت‌های گسترده ناشی از تغییرات الگوی بهره‌برداری از زمین تشدید شده است. حاشیه‌نشینی همواره در مقاطع زمانی مختلف و تحت‌تاثیر شرایط اجتماعی اقتصادی جامعه دچار نوسان بوده است؛ در دهه ۶۰ و در اثر تبعات ناشی از جنگ تحمیلی انواع خاصی از مهاجرت و حاشیه‌نشینی شکل گرفت یا گسترش یافت. طی دهه ۷۰ سیاست‌های آزادسازی اقتصادی منجر به انواع دیگری از تاثیرات در حوزه مهاجرت و حاشیه‌نشینی شد.

امواج تورم و گرانی‌های ناشی از طرح‌های اقتصادی دولت طی دهه‌های ۸۰ و ۹۰ نیز به صورت مستقیم و غیرمستقیم حاشیه‌نشینی را گسترش داد. این در حالی است که سیاستگذاری رسمی برای مساله حاشیه‌نشینی از ابتدای دهه ۸۰ آغاز شد و تا پیش از آن، رویکرد سیاستی حاکم مبتنی بر نادیده‌انگاری این واقعیت و اقدام برای تخریب یا تخلیه اجباری ساکنان بود. در حال حاضر بررسی وضعیت پراکندگی فضایی محلات هدف اسکان غیررسمی در استان‌های کشور بیانگر آن است که خراسان رضوی و خوزستان به ترتیب با ۱۰۷ و ۱۰۳ محله بیشترین تعداد محلات هدف حاشیه‌نشینی در کشور را دارا هستند. استان‌های چهارمحال‌و‌بختیاری و ایلام نیز با تعداد ۳ و ۴ محله، کمترین تعداد محلات را در خود جای داده‌اند.

 تورم ۱۵۰۰ درصدی بخش مسکن

بررسی این گزارش نشان می‌دهد حاشیه‌نشینی در ایران دارای دلایل مختلفی است. برای مثال طی یک دهه گذشته تورم بخش مسکن در کشور و به‌خصوص کلان‌شهرها بیش از ۱۵۰۰درصد بوده که همین عامل موجبات جابه‌جایی جمعیت و مهاجرت به سمت حاشیه‌ها را فراهم کرده است. پیش‌بینی می‌شود بیش از ۳۰درصد از سیر افزایشی جمعیت حاشیه‌نشینان را ساکنان شهر اصلی تشکیل می‌دهند که توان تامین مسکن در شهر را از دست داده‌اند. برآوردهای میدانی حاکی از آن است که تامین مسکن برای خانوارها چه به صورت استیجاری و چه به صورت مالکیت در مناطق حاشیه‌نشین به میزان ۸۵درصد هزینه‌های این بخش را کاهش می‌دهد. بنابراین در شرایط تورمی، خانوارها این مناطق را به عنوان آخرین پناهگاه خود انتخاب می‌کنند.

تحقیقات میدانی حاکی از آن است که خانوارها در شرایط ویژه‌ای توانایی آن را دارند که تا ۶۰درصد از درآمد ماهانه خود را صرف تامین مسکن کنند و در این زمینه از تاب‌آوری بالایی برخوردارند. دلیل این مساله نیز آن است که افراد ترجیح می‌دهند با افزایش هزینه‌ها همراهی بیشتری کنند اما از محل سکونت خود جابه‌جا نشوند. به محض آنکه میزان هزینه‌‌های بخش مسکن از ۶۰درصد و حتی رقم‌های ۵۰ و ۴۵درصد بیشتر شود جابه‌جایی جمعیت و مهاجرت حاشیه‌ای درون‌شهری رخ خواهد داد. بنابراین تعدیل قیمت‌های بازار مسکن به‌خصوص در بخش استیجاری می‌تواند روند رو به رشد حاشیه‌نشینی را کندتر کند و حتی در درازمدت به سازماندهی نسبی آن منجر شود.

شهرسازی آمرانه

یکی از مهم‌ترین موارد تاثیرگذار بر خروج مردم از مناطق مرکزی شهر و رانده شدن آن‌ها به سمت مناطق پیرامونی و رشد گسترده حاشیه شهرها، مقررات و سیاست‌های زمین‌شهری در طرح‌های جامع و تفصیلی است. برنامه‌ها یا طرح‌های شهری تحت عنوان جامع و تفصیلی، در برنامه سوم قبل از انقلاب شکل گرفته است. در برنامه عمرانی پنجم، دستگاه‌های دولتی به طور کاملا متمرکز عهده‌دار تهیه طرح‌های شهری شده‌‌اند. بدین ترتیب که طرح‌های جامع از سوی وزارت مسکن و شهرسازی و طرح‌های تفصیلی در وزارت کشور بررسی و تصویب می‌شوند. به‌کارگیری این روش‌ها و جهت‌گیری‌ها به طور طبیعی باعث شده است طرح‌های شهرسازی کاملا به صورت آمرانه و با روش بالا به پایین به مرحله اجرا درآیند.

واقعیت این است که اکثر طرح‌های توسعه و عمران شهری و سیاست‌های مربوط به زمین و مسکن درست و استاندارد طراحی نشده‌اند. اجرا و حتی تصویب اغلب این طرح‌ها موجب افزایش قیمت زمین و مسکن شهری، توقف ساخت‌و‌سازهای جدید و تعمیر و بهسازی واحدهای موجود می‌شود. یکی از دلایل بروز چنین چالش‌هایی آن است که استاندارد طرح‌ها و برنامه‌های فوق به تقلید از کشورهایی که درآمد سرانه آن‌ها ۵ تا ۱۰برابر سرانه کشور ماست تنظیم می‌شود. حال آنکه واضح است اجرای هر سیاست و برنامه‌ای در بستر نهادی، مالی و قانونی متناسب با آن موفقیت‌آمیز و اثربخش خواهد بود.

مساله مهاجرت

این گزارش بیان می‌کند مهاجرت سهم اساسی در تراکم مناطق حاشیه‌نشین دارد. در مطالعات مسائل شهری ایران، شروع حرکت‌های مهاجرتی تقریبا در سال‌های ۱۳۲۰ تا ۱۳۲۲ شکل گرفته است. پس از انقلاب، جنگ مهم‌ترین عامل مهاجرت در استان‌های درگیر با آن بود. به طور مثال همزمان افزایش قیمت زمین، مصالح ساختمانی، وام‌های با بهره فراوان و اجاره‌های سنگین مسکن سبب شد قشرهای کم‌درآمد جامعه که نسل دوم مهاجران روستایی بودند، نتوانند در شهرها ساکن شوند و به حاشیه شهرها کشانده شدند. در سرشماری سال ۱۳۹۵ برای نخستین‌بار با تهیه اطلاعات شهر یا روستای محل اقامت قبلی این امکان فراهم شد تا شهرهای مبدا و مقصد مهاجرت شناسایی شوند.

بررسی و آسیب‌شناسی سرشماری عمومی نفوس و مسکن انجام‌شده تا سال ۱۳۹۵ نشانگر آن است که تمرکز جمع‌آوری داده‌های جمعیتی در حوزه مهاجرت بر میزان مهاجرپذیری در سطح استان‌ها و شهرستان‌ها بوده است، در‌حالی‌که تاثیرات و سکونت‌گزینی مهاجران در نقاط شهری و روستایی از اهمیت بالایی برخوردار است. نتایج به‌دست‌آمده از سرشماری‌های گذشته حاکی از آن است که الگوی مهاجرت داخلی از نیمه دوم دهه ۱۳۷۰ تا کنون از مهاجرت‌های روستا به شهر به مهاجرت‌های شهر به شهر تغییر کرده است. علت وقوع این پدیده گسترش شهرنشینی، افزایش تعداد شهرها و افزایش جمعیت ساکن در نقاط شهری و کوچک شدن بخش روستایی در کشور بوده است.

چالش‌های از میان رفتن حاشیه‌نشینی

بررسی‌های این گزارش نشان می‌دهد اولین و زیربنایی‌ترین چالش‌ مربوط به ابهام در وضعیت مفهومی حاشیه‌نشینی است. این موضوع از یک طرف از به‌کارگیری مفاهیم معادل بدون توجه به دقت‌نظر علمی و کارشناسی و از طرف دیگر به‌دلیل بی‌توجهی به تعریف مفهومی و عملیاتی مشخص و معتبر از حاشیه‌نشینی و سنجه‌های شناسایی آن در قوانین، آیین‌نامه‌ها و اسناد مربوط ناشی می‌شود.

چالش‌های موجود در این زمینه شامل مواردی مانند ضعف چشم‌انداز بلند‌مدت برنامه‌ها و فقدان الگوهای مداخله فرابخش، توجه به بحث تولی‌گری و وجود حجم بالایی از ناهماهنگی، موازی‌کاری و تعارضات ساختاری و نهادی، بدیهی‌انگاری وضعیت و تعاریف مساله و عدم مداقه در آن‌ها ذیل قوانین و آیین‌نامه‌ها، عدم تدوین شاخص‌ها و سنجه‌های معتبر و پایا برای شناسایی مصادیق حاشیه‌نشینی، فقدان سامانه بررسی و پایش جریان مهاجرتی جمعیت، وجود فعالیت سوداگری زمین در سکونتگاه‌های غیررسمی، ضعف در رویکردهای مبتنی بر تمرکززدایی و تفویض اختیارات به نهادهای محلی، ضعف در جلب مشارکت اجتماعی ساکنان، نهادهای محلی و سازمان‌های غیردولتی و فقدان ساز‌وکار موثر نظارت و ارزیابی عملکرد دستگاه‌های ملی بر اساس وظایف محول به آن‌هاست. در صورتی که چالش‌ها در این زمینه رفع نشوند و چشم‌انداز مشخصی ترسیم نشود، مساله حاشیه‌نشینی باقی خواهد ماند. به همین دلیل پیشنهاد می‌شود از به‌کارگیری مفاهیم و اصطلاحات غیردقیق در متن قوانین و برنامه‌ها پرهیز شود و چالش‌های مذکور از میان برداشته شود.