مقصران «حقیقی » و «حقوقی» در حوادث غیرمترقبه چگونه مجازات می شوند؟

مسئولان قوه قضائیه اعلام کرده‌اند که با مقصران حادثه سیل اخیر برخورد خواهند کرد. پرسش این است که این برخوردها و مجازات ها بر اساس کدام مواد قانونی صورت می‌گیرد؟ به نظر می‌رسد مسئولان قوه قضائیه بیشتر بر برخورد کیفری تأکید دارند. حقوق کیفری در یک تقسیم‌بندی کلی به دو دسته ماهوی و شکلی تقسیم می‌گردد.

حقوق کیفری ماهوی رفتارهای ممنوعه را جرم انگاری نموده و کیفر آن را توسط قانونگذار تعیین و اعلام می‌نماید. در مقابل حقوق کیفری شکلی (آیین دادرسی کیفری) شامل مجموعه قواعد و مقرره‌های مربوط به کشف جرم، تعقیب متهمان و تحقیق از آنان، تعیین سازمان و صلاحیت مراجع کیفری و تکالیف آنها، تشریفات دادرسی اجرای احکام و همچنین بیان حقوق اصحاب دعوا است.

از دیدگاه حقوق کیفری شکلی و مقرره‌های آیین دادرسی کیفری، دادستان کل کشور، دادستان‌های مراکز استان‌ها و شهرستان‌ها به‌عنوان مدعی العموم در راستای اصل ۱۵۶ قانون اساسی و احکام مقرر در ماده‌های ۲۲، ۲۷، ۶۴ و۲۹۰ قانون آیین دادرسی کیفری(۱۳۹۲) و دستورالعمل نظارت دادستان عمومی و انقلاب شهرستان مرکز استان می‌توانند نسبت به کشف جرم، تعقیب متهمان و کیفر آنان اقدام نمایند. اما باید دید از حیث مقرره‌های ماهوی، قوه قضائیه به استناد کدام قانون می‌تواند مقصران حوادث طبیعی از جمله سیل و... را تحت تعقیب کیفری قرار دهد.

به‌نظر می‌رسد در مقرره‌های ماهوی(قانون مجازات اسلامی و سایر قوانین کیفری) حکم صریحی در این خصوص دیده نمی‌شود و قانونگذار برگرفته از فقه مبادرت به بیان پاره‌ای از احکام فقهی نموده است. قانونگذار در ماده ۵۰۰ قانون مجازات اسلامی(۱۳۹۲) مقرر داشته:«در مواردی که جنایت یا هر نوع خسارت دیگر مستند به رفتار کسی نباشد، مانند اینکه در اثر علل قهری واقع شود، ضمان منتفی است». در ماده ۵۱۴ همان قانون، مقرر داشته:«هرگاه در اثر علل قهری مانند سیل و زلزله مانعی به وجود آید و موجب آسیب گردد، هیچ‌کس ضامن نیست، گرچه شخص یا اشخاصی تمکن برطرف کردن آنها را داشته باشند و اگر سیل یا مانند آن، چیزی را به‌همراه آورد ولکن کسی آن را جایی نامناسب مانند جای اول یا در جای بدتری قرار دهد که موجب آسیب شود، عهده دار دیه است و اگر آن را از جای نامناسب بردارد و در جهت مصلحت عابران در جای مناسب تری قرار دهد، ضامن نیست.

تبصره ۲ ـ افراد یا دستگاه‌هایی که مسئولیت اصلاح یا رفع آثار این گونه حوادث را برعهده دارند، در صورت تقصیر یا قصور قابل استناد در انجام وظیفه، ضامن می‌باشند». منظور از علل قهری یا حوادث قهری، حوادثی هستند که ناشی از علل طبیعی بوده و کسی در وقوع آنها دخیل نیست، مانند زلزله، سیل ، طوفان و... این حوادث را نمی‌توان با پیش‌بینی یا با مراقبت‌های معمول، پیشگیری نمود. در اصطلاح حقوقی، حوادث قهری، حادثه یا حالتی است غیر قابل انتساب به شخص و در صورت انتساب، غیر قابل پیش‌بینی است که با رعایت مبالات و احتیاط و رعایت نظامات دولتی هیچ شخصی نمی‌توانسته بدان غلبه کرده و متعهد در قبال آن مسئولیتی ندارد.

زیرا چنانچه قابل انتساب باشد به صورتی که شخص با رعایت جوانب احتیاط می‌توانسته از آن جلوگیری کند، شخص منتسب، باید جبران خسارت نماید. در قانون مدنی (ماده‌های ۲۲۷ و ۲۲۹) و در حقوق مدنی ایران، هر حادثه غیرقابل پیش‌بینی و غیر قابل اجتناب است که متعهد را از اجرای تعهد بازدارد و منظور از «ضامن» در انتهای متن تبصره ۲ که در حقوق کیفری بواسطه جنایت ایجاد می‌شود و برابر ماده ۴۹۲ قانون مجازات اسلامی«جنایت اعم از آنکه به نحو مباشرت یا به تسبیب یا به اجتماع آنها انجام شود، موجب ضمان است.» در فرض احراز مسئولیت کیفری، افراد یا دستگاه‌های مسئول، قابل تعقیب کیفری بوده و کیفر آنان پرداخت دیه است.

اما اینکه چه کسی(دولت یا متصدی و مسئول دستگاه دولتی، شهرداری و...) حسب مورد باید دیه را پرداخت نماید، محل بحث است چراکه برابر بند ۱۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری مسئولیت اتخاذ تدابیر مؤثر و اقدام لازم برای حفظ شهر از خطر سیل و حریق و... به عهده شهرداری است. حال در محل‌هایی که شهرداری وجود ندارد مانند روستاها، ضمان برعهده چه شخصی است، جای بحث و بررسی بیشتری دارد.

مسئولیت مدنی دولت

قانون مسئولیت مدنی (۱۳۳۹) از مسئولیت تعریفی به میان نیاورده و مسئولیت شخص را منوط به عمد یا تقصیر(افراط یا تفریط) شخص حقیقی یا حقوقی اعم از اشخاص عادی یا کارمندان دولت دانسته و سخنی از قوه قاهره در تحقق مسئولیت مدنی دولت به میان نیاورده است. ارکان مسئولیت مدنی که شرایط لازم برای تحقق مسئولیت مدنی است، زیان، فعل زیانبار یا تقصیر و رابطه سببیت است. بنابراین مسئولیت مدنی در معنی عام هم مسئولیت قراردادی و هم مسئولیت خارج از قرارداد را در بر می‌گیرد.

زیرا در هر دو مسأله مهم، بحث جبران خسارت است. اما تفاوت اساسی این دو، به وجود یا نبود قرارداد بین طرفین برمی‌گردد. قلمرو مسئولیت قهری از آنجا آغاز می‌گردد که بین طرفین، قراردادی برای انجام تعهد وجود نداشته باشد. هر چند که رابطه دولت و مردم یک نوع رابطه قراردادی(اجتماعی) است و در روح قانون اساسی به‌عنوان میثاق نامه ملی، مسئولیت اجتماعی و اخلاقی دولت(حکومت) در برابر مردم متبلور است؛ اما ضمان به مفهوم عام (ضمان قهری) دولت را در قبال حوادث غیر مترقبه مسئول جبران خسارت می‌داند که ناشی از تقصیر و قصور وزیران و مدیران دولتی در عدم ساخت سدها، سیل بند‌ها و عدم حفاظت از جنگل ها و مراتع، آبخیزداری و دست بردن آنان در طبیعت است که باعث وقوع سیلاب گردیده و از این طریق اموال مردم و مکان‌های خصوصی و عمومی آسیب می‌بیند. به طور کلی، پیشگیری، کاهش خطرها و زیان‌های حوادث طبیعی، وظیفه حکومت است که امکانات مالی کشور را در اختیار دارد.

ماده ۱۱ قانون مسئولیت مدنی(۱۳۳۹) بیان می‌دارد:«کارمندان دولت و شهرداری‌ها و مؤسسات وابسته به آنها که به مناسبت انجام وظیفه عمداً یا در نتیجه بی‌احتیاطی خسارتی به اشخاص وارد نمایند شخصاً مسئول خسارت وارده می‌باشند ولی هرگاه خسارت وارده مستند به عمل آنان نبوده و مربوط به نقص وسایل ادارات و مؤسسات مزبور باشد در این صورت جبران خسارت بر عهده اداره یا مؤسسات مربوطه است ولی در مورد اعمال حاکمیت دولت هرگاه اقداماتی که برحسب ضرورت برای تأمین منافع اجتماعی طبق قانون به عمل آید و موجب ضرر دیگری شود دولت مجبور به پرداخت خسارت نخواهد بود».

همچنان‌که در متن ماده نیز دیده می‌شود در مسئولیت مدنی دولت اصل بر مسئولیت شخصی است؛ مگر آنکه خلافش به اثبات رسد. بدین ترتیب که مسئولیت کارمندان دولت در قبال شهروندان تعریف شده و بر اساس نظامات، قوانین، بخشنامه‌ها، در چارچوب اختیارات آن شخص در آن اداره می‌باشد. پس چنانچه یکی از کارمندان دولت در اجرای وظایف قانونی که به وی محول گردیده بی‌احتیاطی و بی‌مبالاتی کند و نظامات دولتی را رعایت ننماید این شخص مرتکب تقصیر(عمدی یا غیرعمدی) گردیده و چنانچه رابطه سببیت بین تقصیر و ورود زیان به اثبات رسد، بایستی از عهده جبران خسارات وارده برآید.

با این نگرش، جبران خسارت دولت منتفی است و از سوی دیگر، طبیعی است که کارمندان دولت توان پرداخت هزاران میلیارد خسارت وارده را نخواهند داشت. احداث جاده‌ها، پل‌ها و ساختمان‌ها بدون کسب نظر از کارشناسان متخصص در بستر رودخانه‌ها و... نقص وسایل ادارات و مؤسسات دولتی قلمداد نمی‌گردد تا ادعا شود مسئولیت جبران خسارت از این حیث، بر عهده دولت است. از طرفی، هر گاه اعمال حاکمیت دولت که بر حسب ضرورت برای تأمین منافع اجتماعی صورت می‌گیرد، موجب ضرر دیگری شود، دولت مجبور به پرداخت خسارت نخواهد بود.

اما با این همه، در صورت بروز حادثه‌ای که در حیطه اقتدار و توانایی کارمندان دولت نباشد و غیر مترقبه و غیر قابل پیش‌بینی نیز نباشد و هر شخصی به طور متعارف نمی‌توانسته بدان غلبه کند، یا به طور کلی، دولت اقدام به پیش‌بینی وقوع برخی حوادث طبیعی و پیشگیری آنها ننموده، در چنین حالتی باید گفت بر مبنای مسئولیت اخلاقی و عدالت اجتماعی، دولت مسئول جبران خسارت خواهد بود.

 صراحت‌های قانونی حفاظت از شهروندان در بلایای طبیعی

 بر مبنای نظریه مصلحت عمومی، زمانی که مردم یک کشور دچار حادثه‌ای شوند، دولت موظف است امنیت و آرامش آنان را فراهم کند. از دیرباز اعتقاد بر این بوده که حکومت باید به‌دنبال خیر عمومی باشد و منفعت مردم را قانون اول خود قرار دهد. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز به مثابه مهم‌ترین سند حقوقی و سیاسی کشور، در اصول متعدد خود(اصول ۲۸، ۴۰، ۶۷، ۱۱۲، ۱۶۴ و ۱۷۵) با عبارات گوناگونی همچون «مصالح کشور»، «مصلحت جامعه»، «مصالح عمومی»، «منافع ملی» و «مصلحت نظام» به این مفهوم اشاره نموده است.

از طرفی کسب مشروعیت حکومت و آموزه‌های حقوق بشری و انساندوستانه نیز اقتضا می‌کند حکومت در حادثه‌های طبیعی در کاستن دردها و کمک به حادثه دیدگان و جبران خسارت آنان بکوشد. بدین منظور و در نبود قوانین مدون در این خصوص، مجلس شورای اسلامی، در قانون بودجه سالانه، بودجه‌ای را به حوادث غیرمترقبه اختصاص داده و تصویب می‌نماید تا در صورت بروز حادثه‌های طبیعی، دولت اقدامات انساندوستانه را برای کمک به خسارت دیدگان انجام دهد که البته مسئولیت دولت، از جنبه اجتماعی و اخلاقی است، نه اینکه دولت از نظر قانونی مسئول جبران خسارت وارده به حادثه دیدگان باشد.

بر مبنای قانون مسئولیت مدنی و پیش از تصویب قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور (۱۳۸۶)مسئولیت دولت، در صورت تقصیر و قصور بر دوش شخص کارمندان و متصدیان دولتی از یک سو و مسئولیت اخلاقی دولت از سوی دیگر، استوار بود. اما با تصویب این قانون و آیین نامه اجرایی آن، با‌وجود همه ابهامات در نحوه و میزان جبران خسارت زیان دیدگان حوادث طبیعی، مسئولیت شخصی(کارمندان دولت) و همچنین مسئولیت اخلاقی دولت، جای خود را به مسئولیت قانونی دولت در پیشگیری، آمادگی در برابر حوادث طبیعی و مقابله با آن و اقدامات بعد از بروز حادثه داده است.

دولت در این قانون مکلف گردیده هماهنگی و نظارت در زمینه ایجاد و گسترش سیستم‌های مؤثر پیشگیری، مقاوم‌سازی و بهسازی لرزه‌ای ساختمان‌ها، زیرساخت‌ها و ابنیه و شریان‌های حیاتی و مهم و بازسازی و بهسازی بافت‌های فرسوده، روش‌های اتکایی و جبرانی خسارت، نظیر انواع بیمه‌ها، حمایت های مالی و سازوکارهای تشویقی، تسهیلات ویژه و صندوق‌های حمایتی با همکاری دستگاه‌های ذی‌ربط را انجام دهد. به اضافه اینکه، قانونگذار در ماده ۱۰ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت(۱۳۸۰) به دولت اجازه داده به منظور پیشگیری، امدادرسانی، بازسازی مناطق آسیب دیده از حوادث غیر مترقبه از جمله سیل، زلزله، سرمازدگی، تگرگ، طوفان، پیشروی آب دریا و... اعتبار مورد نیاز را در لوایح بودجه سالانه منظور نماید.

همچنین در این ماده به دولت اجازه داده شده است در صورت بروز حوادث غیرمترقبه از جمله خشکسالی، سیل و مانند آنها تا معادل یک درصد از بودجه عمومی هر سال را از محل افزایش تنخواه گردان خزانه موضوع ماده یک این قانون(که سه درصد بودجه عمومی دولت تعیین گردیده) تأمین و هزینه نماید.

 با این اوصاف و با‌وجود صراحت قانونی، در عمل دیده می‌شود دولت به وظایف مصرحه قانونی خود که بدان اشاره گردید، عمل ننموده و آن‌طور که باید در خصوص پیشگیری، مقاوم‌سازی و بهسازی لرزه‌ای ساختمان‌ها، زیرساخت‌ها و ابنیه و شریان‌های حیاتی و مهم و بازسازی و بهسازی بافت‌های فرسوده، روش های اتکایی و جبرانی خسارت، نظیر انواع بیمه‌ها، حمایت‌های مالی و سازوکارهای تشویقی، تسهیلات ویژه و صندوق‌های حمایتی و... اقدام اساسی نکرده و در صورت بروز حادثه‌های طبیعی از قبیل سیل و زلزله نیز آن طور که باید، به کمک حادثه دیدگان نشتافته است. منظور بنده از دولت، مجموعه حکومت با تمام قوا و نیروهای آن است والا دولت با چند نفر کارمند هلال احمر و مدیریت بحران فرمانداری، توان کمک‌رسانی شایسته و بایسته- با سیلابی که در پایان سال قبل و آغاز سال جدید در چند استان (استان‌های گلستان، مازندران، ایلام، لرستان و خوزستان) اتفاق افتاد- به حادثه دید گان را ندارد. ناگفته نماند شهرداری‌ها به موجب ماده ۵۵ قانون شهرداری، عهده دار ایجاد خیابان‌ها، کوچه‌ها، میدان‌ها و باغ‌های عمومی و مجاری آب و توسعه معابر، نگاهداری و تسطیح معابر و انهار عمومی و مجاری آبها و اتخاذ تدابیر مؤثر و اقدام لازم برای حفظ شهر از خطر سیل و حریق و... هستند که به نظر می‌رسد در سیلاب برخی شهرها از جمله شهر شیراز، مجموعه شهرداری و شورای شهر در پر کردن برخی مسیل‌ها یا تغییر مسیر آنها و رودخانه‌ها، به وظایف قانونی خود عمل ننموده و از این حیث نقش دادستان کل کشور، دادستان‌های مراکز استان‌ها و شهرستان‌ها در تعقیب شهرداران و مجموعه شورای شهرها به خاطر عدم انجام وظیفه قانونی (عدم اتخاذ تدابیر مؤثر و اقدام لازم برای حفظ شهر از خطر سیل و...) در پیشگیری و تکرار جرم، بی‌تأثیر نخواهد بود.

نــکته

نحوه تعیین حریم رودخانه ها

محسن بزرگی

 وکیل دادگستری

با توجه به ماده ۲ قانون توزیع عادلانه آب، کلیه بسترها و حریم رودخانه در اختیار حکومت جمهوری اسلامی ایران است و تعیین حریم برای انتفاع و حفاظت کمی و کیفی طبق آیین نامه این قانون تعیین می‌شود.

حریم: آن قسمت از اراضی اطراف رودخانه، مسیل، نهر طبیعی یا سنتی، مرداب و برکه‌های طبیعی است که بلافاصله پس از بستر قرار دارد و به‌عنوان حق ارتفاق برای کمال انتفاع و حفاظت کمی و کیفی آنها لازم است و طبق مقررات این آیین‌نامه توسط وزارت نیرو یا شرکت‌های آب منطقه‌ای تعیین می‌گردد.‌

ساخت وساز در حریم رودخانه‌ها؟

ایجاد هر نوع اعیانی و دخل و تصرف در حریم و بستر رودخانه‌ها ممنوع مگر با اجازه وزارت نیرو.

ماده ۱۳ قانون توزیع عادلانه آب اشعار می‌دارد: «وزارتخانه‌ها، مؤسسات و شرکت‌های دولتی، شهرداری‌ها و همچنین سازمان‌ها و نهادهای وابسته به دولت مکلفند قبل از اجرای طرح‌های‌ مربوط به خود و صدور پروانه لازم بستر و حریم رودخانه‌ها، انهار، مسیل‌ها، مرداب‌ها و برکه‌های طبیعی را استعلام نمایند. هر نوع تصرف در بستر و حریم‌ منوط به موافقت کتبی و قبلی وزارت نیرو است. متخلفان از این ماده طبق مقررات موضوعه تعقیب و مجازات خواهند شد.» همچنین تبصره ۴ ماده ۲ همان قانون این اجازه را به وزارت نیرو داده که با اجازه و نظارت دادستان یا نماینده او اقدام به تخلیه و قلع اعیانی‌های موجود در بستر و حریم رودخانه‌ها که بدون اخذ مجوز از وزارت نیرو احداث گردیده، نماید.

خرید و فروش حریم و بستر رودخانه‌ها

خرید و فروش بستر رودخانه‌ها مطلقاً ممنوع است ولی با توجه ماده ۷ آیین نامه بستر و حریم رودخانه گاهی جهت کشت با موافقت کتبی و قبلی‌ شرکت آب منطقه‌ای ذی‌ربط به صورت اجاره و رعایت اولویت برای مجاوران بلامانع است، ولی مستأجر به هیچ وجه حق ایجاد اعیانی و غرس نهال و‌ درخت (‌بجز زراعت سطحی) را ندارد. در این خصوص در قانون به‌طور صریح جرم‌انگاری نشده است. از آنجا که بر اساس اصل ۴۵ قانون اساسی کلیه آب‌های جاری و انهار و رودهای طبیعی از مشترکات عمومی بوده و در اختیار حکومت اسلامی می‌باشد لذا اشخاصی که اقدام به هرگونه تصرف غیرمجاز در این اموال نمایند باستناد ماده ۶۹۰ قانون مجازات اسلامی بخش تعزیرات قابل تعقیب و مجازات خواهند بود.

امیریوسف وحدانی