نظارت بانک مرکزی بر قرض‌الحسنه‌ها

بیش از ۳ هزار صندوق قرض‌الحسنه که تاکنون از دایره نظارت بانک مرکزی مستثنی بودند به برنامه ساماندهی مؤسسات مالی و اعتباری افزوده می‌شود. درحالی که در سایت بانک مرکزی تنها نام ۳۹ صندوق قرض‌الحسنه مجاز ثبت شده است، برآوردها نشان می‌دهد که بیش از ۳ هزار صندوق قرض‌الحسنه در کشور فعال است که از این تعداد حدود ۹۴۰ صندوق زیرنظر سازمان اقتصاد اسلامی است.

در هفته‌های اخیر هیأت وزیران لایحه‌ای را به تصویب رساند که براساس آن صندوق‌های قرض‌الحسنه زیرنظر سازمان اقتصاد اسلامی و صندوق‌های قرض‌الحسنه تک شعبه‌ای نیز باید تحت نظارت بانک مرکزی فعالیت کنند. تا پیش از این، این دسته از صندوق‌های قرض‌الحسنه که یک سوم از کل صندوق‌ها را شامل می‌شد، براساس قوانین مختلف جزو استثنائات نظارتی بانک مرکزی قرار داشتند. اما درصورتی که لایحه اصلاح قانون برنامه ششم توسعه درخصوص حذف این استثنائات در مجلس شورای اسلامی به تصویب برسد، تمام مؤسسات مالی و اعتباری فعال در کشور به طور کامل با نظارت و هدایت بانک مرکزی به کار خود ادامه می‌دهند و دیگر هیچ استثنایی در قانون وجود نخواهد داشت.

فراز و نشیب تاریخی صندوق ها

تا پیش از سال ۱۳۸۳ که قانون تنظیم بازار غیرمتشکل پولی تدوین و تصویب شد، نهادهای مختلفی مانند نیروی انتظامی و وزارت کشور مسئول صدور مجوز برای فعالیت صندوق‌های قرض‌الحسنه بودند، اما این قانون هم بخشی از صندوق‌ها را مستثنی کرد. در سال ۱۳۸۶ که آیین نامه اجرایی قانون تنظیم بازار غیرمتشکل پولی ابلاغ شد، صندوق‌هایی که صرفاً به فعالیت قرض‌الحسنه می‌پردازند از مفاد این قانون و نظارت بانک مرکزی مستثنی شدند. موضوعی که یک بار دیگر در آیین‌نامه فعالیت صندوق‌های قرض‌الحسنه مصوب شورای پول و اعتبار در سال ۱۳۸۷ نیز مورد تأکید قرار می‌گیرد.

بازگشت به سال ۱۳۸۸

به دنبال آن در سال ۱۳۸۸ تفاهمنامه‌ای میان بانک مرکزی و سازمان اقتصاد اسلامی منعقد می‌شود که براساس آن موادی از آیین نامه فعالیت صندوق‌های قرض‌الحسنه برای صندوق‌های زیرمجموعه سازمان اقتصاد اسلامی تعدیل و تسهیل می‌شود.

این درحالی است که در قانون برنامه پنجم توسعه تمام صندوق‌های قرض‌الحسنه باید با مجوز بانک مرکزی مراحل ثبت قانونی خود را طی کنند. با وجودی که قانون برنامه پنجم توسعه تا سال ۱۳۹۵ جاری و ساری بود، در فاصله سال‌های ۱۳۹۱ تا ۱۳۹۲ شورای پول و اعتبار یک بار دیگر استثنائاتی برای صندوق‌های قرض‌الحسنه تک شعبه‌ای اعلام کرد. اما در سال ۱۳۹۳ شورای پول و اعتبار به‌دلیل تناقض با قوانین برنامه پنجساله کشور، مصوبه قبلی خود را لغو کرد. پس از آن در دو قانون دیگر درباره فعالیت صندوق‌های قرض‌الحسنه تصمیم‌گیری شد. یک بار در قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه هیچ نوع استثنایی برای صندوق‌ها درنظر گرفته نشد و خواستار ثبت تمام آنها شد و دیگری در قانون برنامه ششم توسعه که در ماده ۱۴ آن برخی از صندوق‌ها را از شمول قانون مستثنی کرد.

لغو استثنائات

اکنون پس از طی این مراحل بانک مرکزی در پیشنهادی به کمیسیون اقتصادی دولت، با ارائه ادله‌های مختلف خواستار لغو استثنائات در قانون برنامه ششم توسعه برای صندوق‌های قرض‌الحسنه شده است که این پیشنهاد در قالب یک لایحه با اصلاح قانون برنامه به تصویب رسیده و باید راهی خانه ملت شود.

ساماندهی تک شعبه‌ای‌ها

بانک مرکزی برای ساماندهی صندوق‌های تک شعبه‌ای پیشنهاد حذف تبصره ۲ بند «ب» ماده ۱۴ و همچنین عبارت «زیر نظر سازمان اقتصاد اسلامی و موضوع تبصره ۲ بند (ب) این ماده» مندرج در تبصره ذیل بند «ج» ماده (۱۴) قانون برنامه ششم توسعه کشور را به هیأت دولت ارائه کرد.

بر اساس گزارش پایگاه اطلاع‌رسانی دفتر هیأت دولت، در حالی که بر اساس ماده ۲۱ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، تأسیس، ثبت، فعالیت و انحلال نهادهای پولی و اعتباری از قبیل بانک‌ها، مؤسسات اعتباری غیربانکی، تعاونی‌های اعتبار، صندوق‌های قرض‌الحسنه، صرافی‌ها و شرکت‌های واسپاری و همچنین ثبت تغییرات نهادهای مذکور فقط با اخذ مجوز از بانک مرکزی‌ و به موجب مقررات مصوب شورای پول و اعتبار امکان‌پذیر است، مطابق تبصره ۲ ذیل بند «ب» و تبصره ذیل بند «ج» ماده ۱۴ قانون برنامه ششم توسعه، صندوق‌های قرض‌الحسنه تک‌شعبه‌ای بر اساس جذب منابع سالانه تا ۳ میلیارد تومان و نیز صندوق‌های قرض‌الحسنه زیر‌نظر سازمان اقتصاد اسلامی از اقدامات نظارتی این بانک در تمام مراحل شامل تأسیس، اعطای مجوز، نظارت بر فعالیت، تغییرات ثبتی، بازسازی، ادغام، انحلال و تسویه مستثنی شده‌اند، اساساً انجام هرگونه اقدام نظارتی از سوی این بانک در خصوص صندوق‌های موصوف در طول حاکمیت قانون فاقد مبنای قانونی است.

با تصویب حکم یاد‌شده در ماده ۱۴ قانون برنامه ششم توسعه، بخشی از صندوق‌های قرض‌الحسنه، از گستره نظارت بانک مرکزی خارج شده و بنابراین اعمال نظارت کامل و فراگیر بانک مرکزی بر بازار و مؤسسات پولی و ساماندهی بازار غیرمتشکل پولی، محقق نخواهد شد، مضافاً اینکه حکم یاد شده مغایر با بند ۹ «سیاست‌های کلی برنامه پنج‌ ساله ششم توسعه» ابلاغی از جانب رهبر معظم انقلاب مبنی‌ بر «اعمال نظارت کامل و فراگیر بانک مرکزی بر بازار و مؤسسات پولی، بانکی و اعتباری و ساماندهی مؤسسات و بازارهای غیرمتشکل پولی و مالی در جهت ارتقای شفافیت و سلامت و کاهش نسبت مطالبات غیرجاری به تسهیلات» است.

در همین راستا مستثنی ‌کردن نهادهای پولی و اعتباری سپرده‌پذیر از جمله صندوق‌های قرض‌الحسنه از نظارت بانک مرکزی، موجبات بروز فساد و بحران‌های مالی احتمالی در بازار پولی کشور را فراهم خواهد کرد؛ با این توضیح که اعطای اجازه به صندوق‌های مزبور برای فعالیت بدون اخذ مجوز از بانک مرکزی، بار دیگر بیم مواجهه کشور با رشد قارچ‌گونه مؤسسات پولی فاقد مجوز در آینده و تکرار مخاطرات و تجربیات ناگوار گذشته در خصوص اینگونه مؤسسات را به همراه دارد.

نباید فراموش کرد که بسیاری از مؤسسات پولی غیرمجازی که در سالیان اخیر در کشور بحران‌ساز بوده‌اند، از قبیل ثامن الحجج و...، در بدو امر با استفاده از وضع چنین قواعد و استثنائاتی یا در فضای خالی از قوانین و مقررات مشخص، در قالب مؤسساتی همچون تعاونی‌های اعتبار و صندوق‌های قرض‌الحسنه، تأسیس گردیده و رشد کرده‌اند. مستثنی ‌کردن نهادهای پولی و اعتباری سپرده‌پذیر از جمله صندوق‌های قرض‌الحسنه تک‌‌شعبه‌ای بر اساس جذب منابع سالانه تا ۳ میلیارد تومان و نیز صندوق‌های قرض‌الحسنه زیرنظر سازمان اقتصاد اسلامی از نظارت بانک مرکزی، باعث می‌شود که صلاحیت مدیران اینگونه صندوق‌ها از حیث وجود صلاحیت حرفه‌ای توسط مرجع صالح (بانک مرکزی) احراز نشود و این امر می‌تواند سبب بروز مخاطرات جدی در نحوه اداره هر یک از صندوق‌ها شود.

همچنین در صورت تخصیص منابع جمع‌آوری شده این صندوق‌ها به فعالیت‌های غیر قرض‌الحسنه، کدام مرجع باید نسبت به توقف اقدامات متخلفانه صندوق اقدام کند؟

از سوی دیگر در خصوص احراز ملاک «جذب منابع سالانه تا ۳ میلیارد تومان» درخصوص صندوق‌های قرض‌الحسنه تک‌شعبه‌ای نیز ابهامات متعددی مطرح است. از جمله اینکه مشخص نیست منظور از «منابع سالانه صندوق» چه سرفصل حساب‌هایی است و آیا این منابع به منابع خالص تعلق می‌گیرد یا ناخالص؟ جذب منابع طی بازه زمانی یکساله ملاک عمل است یا در پایان سال مالی؟ ضمن اینکه مرجع رسیدگی به محاسبه منابع این صندوق‌ها نیز مشخص نشده است.

یادداشت

حرکت به سوی شفافیت

حسین سلیمی

نایب رئیس کمیسیون بازار پول و سرمایه اتاق بازرگانی تهران

دارا بودن یک اقتصاد شفاف و سالم نیازمند شفافیت تمام بخش هاست. در واقع زمانی که تمام زیرمجموعه‌های اقتصاد عملکرد شفاف و قابل نظارتی داشته باشند، کلیت اقتصاد نیز شفاف می‌شود. در سال‌های اخیر غیرشفاف بودن برخی از مؤسسات مالی و اعتباری دردسرهای بسیاری برای اقتصاد ایران ایجاد کرد که در آن مردم نیز به‌عنوان سپرده‌گذاران متضرر شدند. بنابراین قرار گرفتن صندوق‌های قرض‌الحسنه‌ای که تاکنون از شمول نظارت بانک مرکزی خارج بودند دراین دایره باعث می‌شود تا از تکرار اتفاقاتی که در سال‌های اخیر رخ داد، جلوگیری شود. در بازار پول ارائه صورت‌های مالی و گزارش‌های حسابرسی شفاف اساس کار محسوب می‌شود.

هم‌اکنون بازار پول سهم عمده‌ای در اقتصاد ملی ایران دارد و نحوه عملکرد فعالان این بازار تأثیر زیادی در کارکرد کلی اقتصاد ایران خواهد داشت. برهمین اساس استثنا قائل شدن برای برخی از فعالان این بازار کار درستی نیست و همه باید از قانون تبعیت کنند. درهمین راستا پس از گذشت سال‌ها که صندوق‌های قرض‌الحسنه زیرنظر سازمان اقتصاد اسلامی و صندوق‌های تک شعبه‌ای از شمول نظارت بانک مرکزی مستثنی شده بودند، قرار گرفتن آنها در برنامه ساماندهی بازار غیرمتشکل پولی آثار مثبتی به همراه خواهد داشت.

همانگونه که اشاره شد ساماندهی این صندوق‌ها، درکنار جلوگیری از رخدادهای تلخ مؤسسات مالی و اعتباری غیرمجاز که تبعات اقتصادی و اجتماعی بسیاری به‌دنبال داشت، می‌تواند ماحصل عملکرد این صندوق‌ها را در اختیار اقتصاد ملی قرار دهد. براساس آمارهای اعلام شده نزدیک به هزار صندوق قرض‌الحسنه زیرنظر سازمان اقتصاد اسلامی فعال هستند که با افزوده شدن آن به صندوق‌های قرض‌الحسنه تک شعبه‌ای تعداد صندوق‌هایی که به دایره نظارتی بانک مرکزی افزوده می‌شود را به چند هزار مورد می‌رساند که سهم بالایی نیز در گردش و خلق پول در کشور دارند.

خدمتی بزرگ به اقتصاد

عباس هشی

عضو هیأت علمی دانشگاه شهید بهشتی

فعالیت مؤسسات مالی و اعتباری غیرمجاز در دهه‌های اخیر یکی از معضلات اصلی اقتصاد ایران بوده است. این مؤسسات شامل صندوق‌های قرض‌الحسنه و تعاونی‌های اعتبار در دهه‌های ۷۰ و ۸۰ شمسی بدون نظارت بانک مرکزی تأسیس شدند و مجوز فعالیت خود را از سایرنهادها دریافت کردند.

پس از اجرای برنامه ساماندهی مؤسسات مالی و اعتباری بدون مجوز، در تازه‌ترین اقدام بانک مرکزی خواستار حذف استثنائاتی شد که در طول سال‌های اخیر برای برخی از صندوق‌های قرض‌الحسنه شامل تک‌شعبه‌ای‌ها و صندوق‌های زیرنظر سازمان اقتصاد اسلامی شد که این درخواست با اصلاح قانون برنامه ششم توسعه در هیأت وزیران به تصویب رسید.

دراین زمینه می‌توان گفت، تحت نظارت قرار گرفتن تمام مؤسسات اعتباری بزرگترین خدمتی است که به نظام اقتصادی ایران شده است. با وجودی که ماهیت فعالیت صندوق‌های قرض‌الحسنه خیرخواهانه است، ولی عبور برخی از این صندوق‌ها و مؤسسات از خط قرمز قانون باعث مشکلات بسیاری برای سپرده‌گذاران و اقتصاد ملی شد. زمانی که قانونی تدوین و اجرا می‌شود، اعمال استثنا برای قانون اثربخشی آن را کاهش می‌دهد. درواقع مستثنی کردن برخی از صندوق‌های قرض‌الحسنه از حیطه نظارت بانک مرکزی اشتباه بزرگ و اساسی بود. متأسفانه برخی از فعالان این حوزه که از خلأ قانونی سوءاستفاده می‌کردند با فعالیت‌های زیرزمینی صدمات فراوانی به اقتصاد وارد کردند.

در شرایط فعلی هرچند دیرهنگام اما حذف این استثنائات از قوانین و مقرراتی ناظر بر فعالیت صندوق‌های قرض‌الحسنه گامی مؤثر برای عملیاتی شدن شعار رئیس جمهوری درخصوص مبارزه با فساد، شفافیت و از بین بردن رانت و تبعیض محسوب می‌شود.

هم‌اکنون این فرصت پیش آمده است که با رفع نقاط ضعف و ابهام موجود در مقررات مربوط به فعالیت مؤسسات اعتباری اقدامی رو به جلو صورت گیرد. تحت نظارت قرارگرفتن این دسته از صندوق‌های قرض‌الحسنه در دایره نظارتی به ارائه صورت‌های مالی حسابرسی شده و شفافیت عملکرد این بخش از اقتصاد ایران منجر خواهد شد.