جاهای خالی پازل ضدفساد

مرکز پژوهش‌های مجلس خانه‌های ناتمام در پازل ضدفساد را معرفی کرد. این شناسایی در قالب تحلیل طرح مدیریت تعارض منافع انجام شد. طرح مدیریت تعارض منافع از سوی نمایندگان با هدف مقابله با رانت‌جویی و استفاده از ارتباطات در تصدی مشاغل پیشنهاد شده است. مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی با تایید کلیات این طرح، ۶ نکته به جا مانده را به تصویر کشیده است. نکاتی که اگر توجه نشود می‌تواند به منزله خانه‌های پرنشده در پازل مبارزه با فساد محسوب شود. این نکات در محورهای «حوزه شمول»، «اشخاص مشمول قانون»، «مسوولیت اجرای قانون»، «گزارش‌دهی تخلف»، «راهکارهای عمومی واختصاصی مدیریت تعارض منافع» و «ضمانت اجرا و دادرسی» ارائه شده است.

به اعتقاد کارشناسان، بازوی پژوهشی مجلس، به‌دلیل لزوم جامع نگری در تدوین قوانین، طرحی که بستر عمده بروز فساد را نشانه رفته است باید در کنار سایر طرح‌ها، لوایح و قوانین مربوط به حوزه مبارزه با فساد و در یک پازل دیده شود. دلیل این موضوع این گونه مطرح شده که با ایجاد هم‌افزایی میان قوانین، افزایش کارآمدی و عدم‌موازی‌کاری حاصل خواهد شد. در این گزارش، اعلام وصول طرح مدیریت تعارض منافع به‌عنوان اولین گام عملی تغییر استراتژی از «مبارزه منفعلانه و پسینی» به «مبارزه فعالانه و پیشگیرانه» علیه فساد معرفی شده است.

بازوی پژوهشی مجلس در یک اظهار نظر کارشناسی، ۶ نکته مغفول در طرح مدیریت تعارض منافع را به تصویر کشید. در این گزارش کلیات «حوزه شمول»، «اشخاص مشمول قانون»، «مسوولیت اجرای قانون»، «گزارش‌دهی تخلف»، «راهکارهای عمومی واختصاصی مدیریت تعارض منافع» و «ضمانت اجرا و دادرسی» تشریح و در هر یک از این موارد، نقدها و نکات کلیدی برای بهتر شدن این طرح پیشنهاد شده است. معاونت پژوهش‌های اقتصادی دفتر مطالعات مالیه عمومی و توسعه مدیریت مرکز پژوهش‌های مجلس در مورد «طرح مدیریت تعارض منافع» اظهار نظر کارشناسی کرده است. در این اظهار نظر آمده است به‌رغم اینکه دولت در اواخر سال ۹۶، پیش‌نویس لایحه مدیریت تعارض منافع در بخش عمومی و فراخوان جلب مشارکت خبرگان را منتشر کرده اما هنوز لایحه در دستور کار هیات وزیران قرار نگرفته است در نتیجه تعدادی از نمایندگان مجلس شورای اسلامی به دلیل آثار مخرب عدم‌مدیریت تعارض منافع به خصوص در رانت‌جویی و استفاده از ارتباطات در تصدی مشاغل و سکوت قوانین کشور درخصوص آن، طرح مدیریت تعارض منافع را برای طی مراحل قانونی پیشنهاد داده‌اند.

در این اظهار نظر به این نکته اشاره شده که به دلیل لزوم جامع‌نگری در تدوین قوانین، طرحی که بستر عمده بروز فساد را نشانه رفته است باید در کنار سایر طرح‌ها، لوایح و قوانین مربوط به حوزه مبارزه با فساد و در یک پازل دیده شود تا با ایجاد هم‌افزایی میان قوانین مبارزه با فساد، افزایش کارآمدی و عدم موازی‌کاری را در حوزه مبارزه با فساد شاهد بود.کارشناسان مرکز پژوهش‌ها اعلام وصول طرح مدیریت تعارض منافع را به‌عنوان اولین گام عملی تغییر استراتژی از «مبارزه منفعلانه و پسینی» به «مبارزه فعالانه و پیشگیرانه» علیه فساد معرفی کرده‌اند.

۶محور طرح تعارض منافع

مرکز پژوهش‌های مجلس طرح مدیریت تعارض منافع را در ۶ محور اصلی بررسی و انتقادهایی به آن وارد کرده است.

حوزه شمول: بازوی پژوهشی مجلس معتقد است در طرح مورد بررسی صرفا به برخی از عوامل ایجاد‌کننده تعارض منافع در سطح فردی نظیر اشتغالهمزمان، سهامداری، تابعیت مضاعف، دریافت هدیه و سفرهای خارجی اشاره شده است و از برخی موضوعات از جمله ارتباطات پساشغلی (درب گردان) و انگیزه‌های سیاسی، منطقه‌ای و سلیقه‌ای غفلت شده است. به علاوه سایر عوامل نهادی ایجاد‌کننده تعارض منافع نظیر وحدت قاعده‌گذاری و اجرا، اتحاد ناظر و منظور (نظارت شونده)، تعارض وظایف و تعارض درآمد و وظایف، در هیچ یک از مواد طرح مورد توجه قرار نگرفته است. به علاوه مدیریت موقعیت‌های تعارض منافع سازمان‌محور نیز در هیچ یک از مفاد طرح مورد اشاره قرار نگرفته است.

لذا به نظر می‌رسد با وجود تعاریف جامعی از تعارض منافع در ادبیات موضوع و اسناد بین‌المللی، می‌توان از تعاریف دقیق‌تری برای حوزه شمول طرح استفاده کرد. در واقع باید مشخص شود طرح حاضر درصدد مدیریت تعارض منافع در چه سطوحی و در پاسخ به کدام نیاز جامعه اعلام وصول شده است. آیا مدیریت جامع تعارض منافع در همه بخش‌ها و سطوح را دنبال می‌کند یا فقط به محدودیت استفاده از رانت خویشاوندسالاری و امتیازات در تصدی مشاغل می‌پردازد.

اشخاص مشمول قانون: متن طرح، دسته‌بندی جدیدی از اشخاص مشمول ارائه کرده است که به رغم جامعیت نسبی، با رویه موجود در قوانین گذشته ناسازگار است. لذا می‌توان با هدف سازگاری با قوانین دیگری همچون قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون محاسبات عمومی، قانون برنامه و بودجه، دسته‌بندی متناسبی از اشخاص مشمول ارائه داد تا در آینده نظام حقوق اداری کشور با مشکل تطبیق دسته‌بندی‌ها مواجه نشود.

مسوولیت اجرای قانون: برخلاف آنکه بخش دوم طرح به مسوولیت اجرای قانون اختصاص یافته است، اما این بخش صرفا به تعیین مسوول نظارت بر حسن اجرای این قانون که حکم عام آن در قانون اساسی و قوانین دیگر وجود دارد، پرداخته و تنها در یک تبصره بخش اعظم تکالیف را با دو ابزار بخشنامه و دستورالعمل به‌صورت کلی به عهده عالی‌ترین مقام نهاد عمومی قرار داده است. بنابراین متولی اجرای تدابیر پیشگیرانه سوءاستفاده از موقعیت‌های تعارض منافع به‌صورت دقیق تعیین نشده است.  گزارش دهی تخلف: مساله گزارش دهی تخلف نیز که در طرح به آن اشاره شده، دارای الزامات فنی و حقوقی متعددی است. به همین منظور درحال حاضر طرح دیگری با عنوان «حمایت و تشویق مطلعین مفاسد اداری و اقتصادی» موضوع گزارش‌دهی تخلف را مورد هدف قرار داده که در کمیسیون حقوقی و قضایی در حال بررسی است. به همین جهت لازم است نسبت این محور از طرح مدیریت تعارض منافع با طرح مذکور مشخص شود.

راهکارهای عمومی و اختصاصی مدیریت تعارض منافع: این طرح به‌صورت کلی به برخی از قواعد عمومی مدیریت تعارض منافع نظیر عدم‌مشارکت در فرآیندهای تصمیم‌گیری در شرایط تعارض منافع، عدم تصدی مشاغل همزمان، عدم سهامداری در شرکت‌های خصوصی، ممنوعیت تابعیت مضاعف، ممنوعیت دریافت هدیه و شفاف‌سازی سفرهای خارجی پرداخته و به اشتباه نام قواعد اختصاصی بر آن گذاشته است.

نکته حائز اهمیت این است که بسیاری از راهکارهای اساسی و مبنایی مدیریت تعارض منافع در قالب قواعد ساختاری یا اختصاصی مدیریت تعارض منافع جای می‌گیرد که طرح مذکور استفاده از این راهکارها را به یک تبصره کلی در ذیل مواد مربوط به مسوولیت اجرای قانون تقلیل داده است. اما از آنجا که راهکارهای اختصاصی مدیریت تعارض منافع، مانند راهکارهای عمومی، قواعدی ثابت و یکسان نبوده و بسته به ویژگی‌های ذاتی نهاد یا دستگاه مورد نظر متغیر است، در بسیاری از مواقع نیازمند تغییر ساختار، قوانین، دستورالعمل‌ها و رویه‌های موجود نهاد یا دستگاه تحت بررسی است. به همین جهت توجه به ویژگی ها، ساختارها، فرآیندها و رویه‌های موجود و مصادیق تعارض منافع در هر بخش ضروری به نظر می‌رسد که در طرح مورد نظر هیچ اشاره‌ای به آن نشده است.

همچنین تنگ شدن دایره اشخاص مجاز و صالح برای تصدی مشاغل با توجه به برخی محدودیت‌های کلی پیشنهادی طرح، می‌تواند منجر به قفل شدن فرآیندها و کاهش کارآمدی نظام اداری کشور شود. در این گونه موارد راهکارهای منعطف‌تری مانند، افزایش جرائم تخطی یا شفافیت فرآیند تصمیم‌گیری، عملکرد متصدیان مشاغل و دریافت هدایا می‌تواند از بهره‌برداری شخصی از موقعیت تعارض منافع پیشگیری کند بنابراین به نظر می‌رسد طرح مورد بحث با تکیه بر تلاش قابل ستایشی که در تعیین کلی قواعد عمومی داشته است ظرفیت آن را دارد تا با اصلاح و افزودن قواعد دیگر، به حل مساله درب گردان، اتحاد ناظر و منظور، تعارض وظایف و تعارض درآمد- وظایف نیز بپردازد.

 ضمانت اجرا و دادرسی: با توجه به مفاد طرح و با وجود ارائه ضمانت‌های اجرایی در انتهای بسیاری از مواد پیشنهادی فصول اول و دوم، مجددا یک فصل دیگر به ضمانت اجرا اختصاص داده شده است که منجر به ایجاد تعارض میان مواد طرح مورد بررسی می‌شود به‌طوری که اولا روشن نیست در صورت تخطی از قانون کدام یک از این تضامین باید استفاده شود و ثانیا مسوول رسیدگی نیز برای آن تعیین نشده است. همچنین فلسفه انتخاب اجرای مدنی و انفصال موقت و دائم از میان ضمانت‌های اجرای مدنی، کیفری، اداری و انتظامی روشن نیست، زیرا در بسیاری از کشورها از سایر ضمانت‌های اجرا نیز استفاده می‌شود. به علاوه تجربه بسیاری از کشورها موید این مطلب است که بررسی موقعیت‌های تعارض منافع و مسائل پیرامونی آن، نیازمند آیین دادرسی افتراقی است که مختص موضوعات تعارض منافع و متفاوت با آیین دادرسی کیفری است. طرح موجود به‌رغم استفاده از عبارت «دادرسی» در عنوان فصل سوم که به ضمانت اجرا و دادرسی می‌پردازد، در این خصوص سکوت کرده است. بنابراین، این محور نیز همانند سایر محورهای مذکور، نیازمند اصلاح و بازنگری است.