کلید خزانه پنهان دولت

مسیری که در نقطه‌ای بین جایگاه «حامیان خصوصی‌سازی» و «حامیان مدیریت تام دولتی» قرار دارد. همواره بخش قابل‌توجهی از دارایی‌های بخش عمومی در زمره دارایی‌های مرده قرار می‌گیرند؛ یعنی دارایی‌هایی که یا بلااستفاده مانده‌اند یا در کانال‌های معیوبی در حال بهره‌برداری هستند. این مساله در اقتصادهای دولتی و به ویژه نفتی اهمیت بیشتری دارد؛ چرا که در این اقتصادها همواره حجم قابل‌توجهی از دارایی‌های عمومی زیر لایه‌های ناکارآیی دفن شده است؛ دارایی‌هایی که می‌توان از آنها به‌عنوان خزانه پنهان دولت یاد کرد.

تخمین‌ها نشان می‌دهد حجم دارایی‌های عمومی در اقتصاد ایران رقمی بین ۷ تا ۱۸ میلیون میلیارد تومان است. در یک سناریو می‌توان فرض کرد یک درصد از این دارایی‌ها به همت دولت احیا شود. اگر این اتفاق بیفتد، بین ۷۰ الی ۱۸۰ هزار میلیارد تومان ارزش جدید برای اقتصاد خلق خواهد شد؛ رقمی که وزن قابل توجهی در کل بودجه سالانه دولت دارد. درخصوص فرآیند زنده کردن دارایی‌های مرده بخش عمومی، می‌توان سناریوهای مختلفی مطرح کرد. تجربه ژاپن در این خصوص آموزنده است. این کشور توسعه‌یافته ضمن تلاش در راستای کاهش حجم دولت، به نحو موثری و در ۶ گام هدفمند، کارآیی دارایی‌های عمومی را محقق کرده است.

در اقتصادهای دولتی حجم قابل‌توجهی از دارایی‌های عمومی زیر لایه‌های ناکارآیی دفن شده است؛ دارایی‌هایی که می‌توان از آنها به‌عنوان طلای پنهان یاد کرد و اگر با افزایش کارآیی زنده شوند می‌توانند ارزش قابل ملاحظه اجتماعی خلق کنند؛ اما اگر نادیده گرفته شوند، سال‌ها و نسل‌ها خاک می‌خورند و هزینه استهلاک‌شان به جامعه منتقل می‌شود. برخی بررسی‌ها نشان می‌دهد حجم دارایی‌های عمومی در اقتصاد ایران رقمی بین ۷ تا ۱۸ میلیون میلیارد تومان است. در یک سناریو می‌توان فرض کرد یک درصد از این دارایی احیا شود. اگر این اتفاق بیفتد،۷۰ تا۱۸۰ هزار میلیارد تومان ارزش جدید برای اقتصاد خلق شده است؛ رقمی که وزن قابل‌توجهی در کل بودجه سالانه دولت دارد. بررسی‌ها نشان می‌دهد ژاپن کشوری است که به نحو موثری و در ۶ گام هدفمند، کارآیی  در استفاده از دارایی‌های عمومی را دنبال کرده است.

دارایی‌های خفته زیر لایه‌های ناکارآیی

یکی از مهم‌ترین اهداف برنامه‌ریزان حوزه اقتصاد، افزایش کارآیی است؛ فرقی نمی‌کند این برنامه ریز مدیر یک شرکت خصوصی، مدیر یک نهاد عمومی یا یک برنامه ریز اقتصاد کلان باشد. رشد کارآیی باعث می‌شود تا از منابع موجود، آورده بیشتری حاصل شود. خلق ارزش از منابع موجود نسبت به تولید منابع جدید برای خلق ارزش در اولویت است؛ به همین دلیل مساله کارآیی استفاده از منابع همواره یکی از دغدغه‌های اصلی برنامه‌ریزان بوده است. یکی از مهم‌ترین نمودهای کارآیی در منابع دولتی است؛ که اتفاقا اثر قابل‌توجهی روی رفاه اجتماعی دارد. درکشورهای در حال توسعه که دولت نقش قابل‌توجهی در اقتصاد دارد، همواره بخشی از دارایی‌های عمومی در مجاری ناکارآ استفاده می‌شود؛ به حدی که گاهی اوقات یک تغییر آرایش در نحوه استفاده از این منابع می‌تواند ارزش‌های جدید زیادی  را خلق کند. درخصوص کارآیی، دارایی‌های دولت را می‌توان به دو گروه «دارایی‌های قابل واگذاری» و «دارایی‌های غیرقابل واگذاری» تقسیم کرد.

دارایی‌های قابل واگذاری، آن دسته از دارایی‌های دولت  است که به لحاظ حقوقی یا به لحاظ نیاز وزارتخانه‌ها، دولت می‌تواند آنها را به بخش خصوصی واگذار کند. با توجه به اینکه کارآیی حوزه فعالیت‌های بخش خصوصی بیشتر از بخش عمومی است، اصل بیشینه‌سازی کارآیی حکم می‌کند که این نوع دارایی‌ها به بخش خصوصی واگذاری شوند. دارایی‌های غیرقابل واگذاری دارایی‌هایی است که یا دولت به دلیل مسائل حقوقی نمی‌تواند آنها را به بخش خصوصی واگذار کند یا اینکه این دارایی‌ها در حال استفاده جاری از سوی زیربخش‌های دولتی هستند؛ بالطبع در چنین حالتی نیز دولت تمایل به واگذاری این دارایی‌ها ندارد.

دارایی‌های نوع دوم در طیف وسیعی از حالت‌ها می‌توانند مورد استفاده قرار گیرند. یک سر این طیف می‌تواند کارآیی کامل باشد که معمولا در هیچ کشوری از دنیا اتفاق نمی‌افتد. سر دیگر آن ناکارآیی کامل منابع است که در این حالت دارایی‌های عمومی منجر به ایجاد هزینه‌های عمومی خواهد شد. کشورهای در حال توسعه به ویژه کشورهای نفتی بیشتر به سمت ناکارآیی نزدیک هستند، به همین دلیل حرکت به سمت کارآیی می‌تواند با تولید ثروت جدید اثرات قابل‌توجهی روی رفاه عمومی داشته باشد. بنابراین خلق ارزش از طریق رشد کارآیی عمومی جایگاهی بین «حامیان خصوصی‌سازی» و «حامیان مدیریت تام دولتی» دارد. این سناریوی خلق ارزش پیشنهاد می‌کند آن دسته از دارایی‌های دولتی که به بهانه‌های مختلف نمی‌توانند خصوصی‌سازی شوند به سمت رشد کارآیی و خلق ارزش‌های جدید حرکت کنند.

معدن طلای پنهان

تخمین‌ها و محاسبات رسمی از دارایی‌های عمومی نشان می‌دهد این عدد حداقل ۷ میلیون میلیارد تومان بوده و می‌تواند تا ۱۸ میلیون میلیارد تومان نیز افزایش یابد. در واقع محاسبات مربوط به سال ۹۶ بوده و عدد اول رقم احصا شده دارایی‌های عمومی است؛ رقم دوم نیز مجموع دارایی‌های احصا شده و نشده بخش عمومی است. بنابراین در یک سناریوی فرضی می‌توان دارایی‌های بخش عمومی را عددی در بازه ۷ تا ۱۸ میلیون میلیارد تومان در نظر گرفت. که چیزی حدود ۴ تا ۹ برابر کل نقدینگی خلق شده در اقتصاد ایران از ابتدا تا کنون بوده است. این حجم از دارایی‌های عمومی را می‌توان به مثابه معدن طلای پنهانی فرض کرد که برای بهره‌وری از آن باید زمین را حفر کرد؛ این حفر کردن زمین نقش همان کارآیی استفاده از دارایی‌ها را بازی می‌کند؛ همان‌طور که با حفر زمین می‌توان از معدن بهره‌برداری کرد، با کارآیی نیز می‌توان این معدن پنهان دارایی‌های عمومی را بهره‌برداری و ارزش‌های جدید خلق کرد.

مطالعات انجام شده در سوئیس نشان می‌دهد افزایش یک درصدی در بازدهی دارایی‌های عمومی، یک درصد رشد تولید ناخالص داخلی را به همراه دارد؛ یعنی اگر بازدهی دارایی‌های عمومی یک درصد بیشتر شود، کل درآمد ناخالص ملی سوئیس یک درصد افزایش می‌یابد. برخی تخمین‌های اولیه نشان می‌دهند این عدد برای اقتصاد ایران بسیار بالاتر است؛ شاید حدود ۳۰ برابر. مهم‌ترین دلیل آن نیز افزایش نقش دولت در اقتصاد ایران است. برای محاسبه عدد رشد تولید دو سناریو درخصوص رقم دارایی‌های عمومی مطرح می‌شود.

فرض ۷ میلیون میلیارد تومانی: با پذیرش این رقم برای دارایی‌های عمومی، می‌توان فرض کرد تقویت کارآیی در دارایی‌های عمومی منجر به ایجاد یک درصد خلق ارزش می‌شود؛ به عبارت دیگر از هر ۱۰۰ واحد دارایی دولتی، می‌توان یک واحد را زنده کرد؛ این نسبت حتی برای کشورهای با کارآیی دولتی بالا نیز رقم عجیبی نیست. این یک درصد زنده شده معادل با ۷۰ هزار میلیارد تومان ارزش جدید است. این رقم حدود ۲ برابر میانگین کل درآمدهای نفتی در سال‌های گذشته است. به علاوه، این رقم حدود ۱۰ درصد از تولید ناخالص داخلی است. بنابراین رقم ارزش خلق شده در دارایی‌های عمومی در اقتصاد ایران حداقل می‌تواند ۱۰ برابر همین رقم در سوئیس باشد.

فرض ۱۸ میلیون میلیارد تومانی: در این سناریو، رقم ارزش جدید خلق شده معادل ۱۸۰ هزار میلیارد تومان خواهد بود؛ این رقم حدود ۳۰ درصد تولید ناخالص داخلی است. به این معنا که اگر دولت از هر ۱۰۰ واحد یک واحد از دارایی‌های عمومی را ارزش جدید خلق کند، می‌تواند کل درآمدهای عمومی و خصوصی هر سال را حدود ۳۰ درصد افزایش دهد؛ این رقم حدود ۳۰ برابر رقم نرمال در کشور سوئیس بوده و بیش از کل درآمدهای مالیاتی دولت در سال گذشته بوده است.

خلق ارزش در ژاپن

بعد از اینکه اهمیت خلق ارزش دارایی‌های مرده دولتی آشکار شد، این سوال مطرح می‌شود که رشد کارآیی دولت‌ها با چه مکانیزم و رویکردی محقق می‌شود. بررسی تجربه کشورهای خارجی در این خصوص می‌تواند یک خط راهنمای موثر باشد. ژاپن یکی از کشورهایی است که همواره در تلاش بوده تا ضمن کوچک‌سازی دولت، دارایی‌های فعلی دولت را نیز در بهترین و کارآترین مسیر مورد بهره‌برداری قرار دهد. فرآیندی که در ژاپن برای احیای دارایی‌های مرده عمومی طی شد را می‌توان یک فرآیند ۶ مرحله‌ای از جمله «ایجاد اراده سیاسی»، «تشکیل بانک اطلاعاتی از دارایی‌های عمومی»، «محاسبه ارزش دارایی‌ها»، «تشخیص نیاز واقعی زیرمجموعه‌های دولتی»، «تخصیص دارایی‌ها با نیازهای واقعی» و درنهایت «استفاده بهینه از دارایی‌های مازاد» نامید. در مرحله اول لازم است اراده لازم در حوزه عمل در دولت به منظور افزایش کارآیی شکل بگیرد؛ تا زمانی که این اراده شکل نگیرد، تقویت کارآیی پا را از شعار فراتر نخواهد گذاشت.

بعد از آن دولت ژاپن یک بانک اطلاعاتی کامل و دقیق از کل دارایی‌های عمومی ایجاد کرد و آن را در اختیار عموم قرار داد. این بانک اطلاعاتی منجر به ایجاد شفافیت شد و مسیر را برای گام‌های بعدی هموار کرد.  در گام بعدی، ارزش روز دارایی‌ها حساب شد. بعد از محاسبه ارزش واقعی، نیاز واقعی زیرمجموعه‌ها و وزارتخانه‌ها به این دارایی‌ها شناسایی و محاسبه شد. در گام بعدی، بخشی از دارایی‌های شناسایی شده در اختیار نیازهای واقعی قرار گرفت و مابقی دارایی‌ها نیز در مسیرهای هدفمند سرمایه‌گذاری شدند.

کانال پاناما

یکی از نمودهای ناکارآیی در بهره‌برداری از دارایی‌های عمومی، کانال پاناماست که مثال‌های شبیه آن در اقتصاد ایران بسیار یافت می‌شود. آمریکا در سال ۱۹۷۷ مدیریت کانال پاناما را به دولت این کشور تحویل داد. بعد از تحویل، دولت پاناما به دو شیوه می‌توانست این کانال را مدیریت کند. در شیوه اول می‌توانست از زمین‌های این کانال به درستی بهره‌برداری کند و بدهی‌های خود را پرداخت کند. پاناما در آن زمان یکی از بدهکارترین دولت‌ها بود. این حالت مستلزم این بود که منطقه مذکور به‌صورت حرفه‌ای و تجاری مدیریت شود، بخشی از زمین‌های با پتانسیل اجاره با قیمت‌های مناسب اجاره داده شود و بخشی دیگر نیز به فروش برسند. در حالت دیگر، که در واقع توسط دولت پاناما دنبال شد،

این فرصت ضایع شد و این منطقه در مسیری کاملا ناکارآ مورد استفاده قرار گرفت. در واقعیت برخی از زمین‌های این منطقه به تصرف گروه‌های با منافع خاص درآمد، بخشی از آن محلی برای تخلیه زباله شد، بخشی دیگر برای مسکن غیررسمی خارج از قانون و بخشی نیز برای کاربری نظامی غیراقتصادی مورد استفاده قرار گرفت. بنابراین دولت پاناما در استفاده از این دارایی عمومی، مسیر ناکارآ را بر مسیر کارآ ترجیح داد. در اقتصاد ایران و ذیل دارایی‌های وزارتخانه‌ها و نهادهای عمومی مختلف می‌توان مثال‌های متعددی از این حیث برشمرد؛ که اگر کارآیی استفاده تقویت شود می‌تواند ارزش قابل‌توجهی را خلق کند.