به آزمون و خطا معتادیم. آنچه بارها در تصمیم‌سازی‌های کشور به‌ویژه در سطوح کلان اقتصادی مشاهده می‌شود، بی‌توجهی به هزینه‌زابودن و ایجاد آشفتگی در تغییر تصمیم‌ها و سیاست‌هاست. با اینکه دو روز قبل، معاون ریاست‌جمهوری در امور استخدامی اعلام کرد که جدایی وزارتخانه‌ها به سبب ناکارآمد‌بودن ادغام‌هایی است که غیرکارشناسی در دولت قبل صورت گرفته، محمود دودانگه، معاون برنامه‌ریزی و امور اقتصادی وزارت بازرگانی سابق، در گفت‌وگو با «شرق» آن را رد می‌کند. به گفته دودانگه، تصمیم برای جدایی، خود تصمیمی غیرکارشناسی است؛ چراکه کشورهای پیشرفته، مسیر ادغام وزارتخانه‌هایی مانند صنعت و بازرگانی را در پیش گرفته‌اند تا برنامه‌ریزی و سیاست‌گذاری درهم‌تنیده این دو بخش را به‌خوبی پیش ببرند.
این در حالی است که اصولا در این سالها ادغام به معنای واقعی و قانونی شکل نگرفته که اکنون به دنبال جدایی وزارتخانه‌ها و بازگشت به سال ٩٠ باشیم. به گفته او، فضای کلی در دولت، مجلس و بخش خصوصی، ناکارآمدی ادغام است؛ هرچند به عقیده من هنوز ادغامی صورت نگرفته که اکنون آن را ناکارآمد بخوانیم. از‌آنجاکه وظایف بازرگانی به‌شدت پراکنده شده و یکپارچگی نظام بازرگانی از بین رفته است، طبیعتا بخش‌هایی از دولت و مجلس علاقه‌مند هستند که یکپارچگی و هویت بخش بازرگانی مجددا احیا شود؛ هرچند تفکیک تنها یک راه‌حل است. دودانگه همچنین پیشنهاد «باز‌مهندسی» در ساختار مدیریت کشور را مطرح می‌کند. به گفته او، به جای اینکه تعداد زیادی وزارتخانه و سازمان را مستقیم به رئیس‌جمهوری متصل کنیم، می‌توانیم برای ریاست‌جمهوری چندین معاونت ایجاد کنیم و ذیل آن معاونت‌ها، وزارتخانه‌های مرتبط را چینش کنیم. به‌این‌ترتیب هم حیطه نظارت رئیس‌جمهور به‌شدت کاهش می‌یابد و هم بخش‌ها با یکپارچگی بیشتر اهداف خود را دنبال می‌کنند و در نهایت ساختار مدیریتی کشور کارآمد خواهد شد.
اگر جدايي وزارت صنعت و معدن از بخش بازرگاني و تجارت رخ دهد، اين وزارتخانه ركورد زده است؛ زيرا تاكنون چنين سابقه‌اي بين ديگر وزارتخانه‌ها وجود نداشته. اصولا چرا اين ايده مطرح ميشود؟
قبل از اتخاذ هر تصميمي، اصولا بايد مطالعه كارشناسي كامل و دقيق در آن زمينه انجام گيرد. متأسفانه سابقه تاريخي ما نشان مي‌دهد، به اين مسئله كمتر بها مي‌دهيم و طبيعتا آزمون و خطاست كه مدام تكرار ميشود. اگر به سابقه حدود يک قرن اخير درباره بخش صنعت و تجارت نگاه كنيم، همواره اين آشفتگي در تصميمگيريها را ملاحظه مي‌کنيم. بر‌اساس‌این در مقاطع مختلف اقدام به تفكيك يا ادغام بخش‌ها كرديم و هنوز هم كه بيش از يك قرن از اين ماجرا مي‌گذرد، به تصميمي بهينه در اين زمينه نرسيده‌ايم. علاوه بر اينكه قبل از اتخاذ چنين تصميمي بايد به اين سؤال که الگو و مدل مديريت اقتصاد كشور چيست؟ پاسخ داده شود.
اگر مي‌خواهيم ادغام يا تفكيك را در دستور كار قرار دهيم، بايد هر‌كدام از اين ايده‌ها را با مدل مديريت اقتصاد كلان تطبيق دهيم. در آن صورت اگر تفكيك مناسب بود، آن را انجام دهيم و اگر ادغام، آن را در دستور كار قرار دهيم. تصور من اين است كه ما هنوز به يك مدل مناسب براي اداره اقتصاد كشور نرسيده‌ايم و تكليف خود را با اداره اقتصاد مشخص نكرده‌ايم. يك بار ادغام مي‌كنيم، يك بار تفكيك و اين آشفتگي در نظام تصميم‌گيري و تصميم‌سازي همچنان ادامه دارد. ساختار، ابزاري براي رسيدن به اهداف مشخص در اقتصاد است؛ بنابراين بايد با تطبيق هر ايده‌اي با اهداف كلان اقتصاد، تصميمي بهينه اتخاذ كنيم و سپس روي آن تصميم استوار باشيم؛ زيرا بايد برنامه‌اي درازمدت را دنبال كنيم. اگر نگاه كوتاه‌مدت و غيركارشناسي باشد، ممكن است تصميمي بگيريم كه چند سال بعد، تصميمي خلاف آن را اتخاذ كنيم كه اين تضييع زمان و منابع كشور است. خطايي كه همواره در بخش‌هاي مختلف كشور وجود داشته است و نتيجه آن بهره‌وري نامقبول كشور در بخش‌هاي مختلف است.
اصولا چرا سال ٩٠ تصميم به ادغام اين دو وزارتخانه گرفته شد و بر چه اساسي اكنون لايحه جدايي اين وزارتخانه روي ميز نمايندگان مجلس قرار گرفته است؟
بايد گفت، تجارت و توليد همواره بهعنوان دو بال اقتصاد در كنار يكديگر مطرح بوده و هستند. اگر اين دو بخش بتوانند به صورت يكپارچه در كنار هم كار كنند، مي‌توانيم كارآمدي بهتري در اقتصاد انتظار داشته باشيم. سال ٩٠ كه تصميم بر ادغام گرفته شد، مبناي تصميم، قانون برنامه پنجم توسعه بود كه به دولت تكليف كرده بود تعداد وزارتخانه‌ها کاهش يابد. از طرف ديگر اين تصميم هماهنگ با اجراي سياست‌هاي اصل ٤٤ و کارآمدسازي نهاد دولت بود که بايد همه تصدي‌گري‌هايي كه در وزارت بازرگاني و وزارت صنايع و معادن وقت وجود داشت، واگذار شده و دولت صرفا سياست‌گذاري، پشتيباني و نظارت را در دستور کار خود قرار دهد. به‌هر‌حال اگر اين دو بخش در كنار هم قرار بگيرند، طبيعتا مي‌توانند بهتر عمل كنند. اگر اهميت و جايگاه اين دو بخش به درستي درک مي‌شد و فرايند ادغام به‌صورتي‌که پيش‌بيني شده بود، پيش مي‌رفت، ادغام مي‌توانست بسيار كارگشا باشد؛ اما چون در فرايند ادغام، تصميم‌هاي متعدد و بعضا متناقضي در مجلس و دستگاه‌هاي مختلف گرفته شد، فرايند ادغام به صورت مطلوب انجام نشده و ساختار ادغام‌شده ناکارآمد شد. از طرف ديگر هويت بازرگاني به علت بی‌اطلاعی يا بعضا برداشت‌هاي نادرست دچار آسيب جدي شد. اين برداشت که بخش بازرگاني بخش غيرضرور بوده و صرفا پيگير واردات است، هم مزيد بر علت شد تا يکپارچگي نظام بازرگاني کشور دچار آسيب شده و به دنبال آن بخش‌هاي توليدي هم دچار مشکل شوند؛ درصورتي‌که اگر بخش بازرگاني بهعنوان تنظيم‌کننده سياست‌هاي صادراتي، سياست‌هاي تعرفه‌اي، سياست‌هاي مرتبط با واردات، سياست‌هاي مرتبط با نظام توزيع، قيمت‌گذاري، حمايت از حقوق مصرف‌کننده و مقابله با انحصارات و مهم‌تر از همه سياست‌هاي مرتبط با خدمات بازرگاني شامل بانک، بيمه، بورس و حمل‌ونقل مورد توجه قرار مي‌گرفت، قطعا وضع فرق مي‌کرد.
منظور شما چه تصميماتي است؟
براي نمونه، قانون ارتقاي بهره‌وري بخش كشاورزي كه در مجلس وضع شد، در اين قانون به جاي آنكه روي ارتقاي بهره‌وري بخش كشاورزي تمركز شود، يک برگشت به عقب درخور‌توجهي را شاهد بوديم كه عملا نه‌تنها يكپارچگي بخش بازرگاني را از بين برد؛ بلکه سياست‌هايی تعرفه‌اي را كه قرار بود ملاك تصميم باشد، دچار مشکل کرد و عملا اختيار وضع سياست‌هاي غيرتعرفه‌اي را كه شامل ممنوعيت، محدوديت و... است، به وزارت جهاد كشاورزي سپرد كه تصميمي غيركارشناسي بود.
اشاره شما به انتزاع شركت بازرگاني دولتي از وزارت صنعت به جهاد كشاورزي است؟
خير، منظور من قانون ارتقای بهره‌وري بخش کشاورزي است که در برنامه پنجم نيز تکرار شد و ابعاد مختلفي داشت و انتزاع شركت بازرگاني دولتي هم ذيل آن انجام گرفت. پيرو اين قانون كه سياست‌گذاري تجاري را به جاي ارتقای بهره‌وري بخش کشاورزي هدف قرار داده بود، عملا وزارت بازرگاني سابق و وزارت صنعت، معدن و تجارت فعلي به كل از سياست‌گذاري بخش مهمي از فرايندهاي تجاري کشور (بازرگاني بخش كشاورزي) حذف شد؛ بنابراين در چارچوب اين ادغام كه با برداشت‌هاي نادرست از مفهوم بازرگاني و دخالت‌هاي غيرکارشناسي مجلس و برخي از دستگاه‌هاي اقتصادي ناکارآمد شده بود، نه‌تنها يكپارچگي بخش صنعت و تجارت اتفاق نيفتاد؛ بلكه بخش بازرگاني و حتي صنعت هم چندپارچه شد. نهايتا استنباطي که در بخش‌هاي مختلف در دولت، مجلس و بخش خصوصي شکل گرفت، اين بود که ادغام غلط بوده و کارآمدي ندارد؛ درحالي‌كه اگر ادغام براساس اصول و چارچوبي كه از ابتدا در نظر گرفته شده بود، پيش مي‌رفت و دو بخش تجاري و صنعتي بهعنوان دو بال در كنار هم حركت مي‌كردند، مطمئنا عملكرد و جهش بسيار مطلوبي در بخش صنعت و تجارت اتفاق مي‌افتاد.
تجربه كشورهاي ديگر در رابطه با بخش‌هاي صنعت و تجارت چيست؟
اگر تجربه كشورهاي پيشرفته را در نظر بگيريم، معمولا در اين كشورها، بخش صنعت و تجارت يكپارچه است و برعكس كشورهايي كه به‌لحاظ توسعه، در درجات پايين‌تري از توسعه اقتصادي قرار دارند، اين دو بخش از يكديگر منفك هستند. حرف من اين است؛ تصميمي كه در سال ٩٠ مبني بر ادغام اين دو وزارتخانه گرفته شد، تصميمي درست و براساس مطالعات كارشناسي و مرور تجربيات جهاني بود و اين دخالت‌ها و تصميم‌هاي غيركارشناسي در محيط اجرائي اين تصميم بود كه عملا ناكارآمدي را به اين بخش تحميل كرد و وزارتخانه صنعت، معدن و تجارت را از سياست‌گذاري متمركز در حوزه تجارت و بازرگاني و حتي صنعت تهي كرد.
منظور شما اين است كه پشت اين اصرار و تفكيك، معنا و مفهومي نيست و صرفا براساس آشفتگي در تصميمگيريها رخ مي‌دهد يا اظهارنظرها كه درباره تلاش دوباره بخش واردات و واسطه‌گري براي تفكيك اين دو وزارتخانه وجود دارد، مبناي اين تصميم قرار گرفته است؟
اين قضاوت هم ناشي از برداشت نادرست از مفهوم بازرگاني است و دلايل مشخصي دارد که نمي‌خواهم به آن ورود کنم. به عقيده من چنين اظهارنظرهايي به‌شدت غيرکارشناسي و غيرعلمي است. يا اظهارنظرهايي مبني بر اينکه در صورت تقويت بخش بازرگاني، بخش کشاورزي و توليد تضعيف خواهد شد يا تقويت بخش بازرگاني يعني تقويت دلالي و واسطه‌گري و... . اين نشان مي‌دهد که متأسفانه برداشت از بخش بازرگاني نادرست و بعضا مغرضانه است. اين اظهارنظرها بيشتر احساسي است تا علمي و كارشناسي و صرفا تعصبات بخشي سبب شده اين دغدغه‌ها مطرح شود. درحالي‌كه اگر به درستي نگاه كنيم، خواهيم ديد كه اتفاقا اگر بخش بازرگاني به‌معناي واقعي كلمه رشد كند، به‌تبع آن بخش توليد صنعتي و كشاورزي هم رشد خواهد كرد. در واقع اگر بخش بازرگاني را تضعيف كنيم، در وهله اول، اين بخش توليد خواهد بود كه تضعيف ميشود. ظلم بزرگ اين است که بخش بازرگاني را به معني واردات و آن هم واردات اقلام غيرضروري و بي‌کيفيت تعبير کنيم. با تقويت بخش بازرگاني به معني واقعي کلمه، توليد تقويت خواهد شد، چراکه اين بخش مي‌تواند علاوه بر اينکه هزينه‌هاي توليد را به شدت کاهش دهد، بازار فروش داخلي و صادراتي را نيز براي بخش توليد توسعه دهد. درصورتي‌كه اين شائبه بعضا وجود دارد كه اگر بخش بازرگاني قوت بگيرد، بخش توليد لطمه خواهد ديد، اين ديدگاه، غيركارشناسي و نادرست است.
تبعات اين جدايي چه خواهد بود؟
اقتصاد ايران بايد رقابت‌پذير، درون‌زا و برون‌نگر باشد. بنابراين هر تصميمي بايد براساس اين اصول اتخاذ شود. اگر اين اصول را در ذهن داشته باشيم و بخواهيم به وضعيت سال ٩٠ بازگرديم، به خطا رفته‌ايم. بايد متناسب با شرايط اقتصاد نوين و مقتضيات كنوني تصميم بگيريم. اگر بخواهيم دوباره همان وزارت بازرگاني كه در سال ٩٠ وجود داشته را احيا كنيم، قطعا هم بخش بازرگاني صدمه خواهد ديد و هم بخش صنعت و بخش كشاورزي و در ديد كلان‌تر اقتصاد كشور آسيب خواهد ديد. اقتصاد ايران بايد بر اساس اصول فوق‌الذکر به‌‌گونه‌اي بازمهندسي شود كه محصولات توليدي بخش كشاورزي و صنعتي رقابت‌پذير باشند و بتوانند در بازارهاي جهاني و منطقه‌اي حضور مؤثر و پايدار داشته باشند. نبايد بخش بازرگاني را فداي بخش توليد يا بخش توليد را فداي بخش بازرگاني كنيم. تضعيف هر يک از اين بخش‌ها قطعا زيان بزرگ‌تري را براي اقتصاد كشور ايجاد خواهد كرد.
اگر نخواهيم دوباره تفكيكي صورت دهيم، راه‌حلي كه در مقابل ناكارآمدي ادغام بايد در دست باشد، چيست؟
بايد هويت و يکپارچگي بخش بازرگاني در کنار بخش توليد احيا شود. تضعيف اين بخش با توجه به شرايط فعلي اقتصاد ايران به‌هيچ‌وجه توجيه‌پذير نيست و اقتصاد ايران را از منافع حضور و مشارکت مؤثر با اقتصاد بين‌المللي باز خواهد داشت. سياست‌گذاران بايد ايجاد يكپارچگي بيشتري در اقتصاد را هدف قرار دهند. بايد بازمهندسي در ساختار مديريت كشور داشته باشيم و به دنبال کارآمدسازي نظام مديريتي در کشور باشيم. به عنوان مثال بايد به جاي اينكه تعداد زيادي وزارتخانه و سازمان را مستقيم به رئيس‌جمهور متصل كنيم كه طبيعتا نه فرصت رسيدگي به آنها از سوي رئيس‌جمهور وجود دارد و نه به لحاظ مديريتي و علمي درست است، براي رياست‌جمهوري چندين معاونت ايجاد کنيم. بهعنوان مثال معاونت‌هاي علمي، فرهنگي، اقتصادي، اجتماعي و... و ذيل آن معاونت‌ها، وزارتخانه‌هاي مرتبط را چينش کنيم. بهعنوان نمونه ذيل معاونت امور اقتصادي رئيس‌جمهور، وزارت دارايي، بازرگاني، صنعت، كشاورزي و بانک مرکزي قرار گيرد و مديريت يکپارچه اقتصادي از سوي معاون اقتصادي رئيس‌جمهور اعمال شود. به اين ترتيب هم حيطه نظارت رئيس‌جمهور به‌شدت کاهش مي‌يابد و هم بخش‌ها با يكپارچگي بيشتر اهداف خود را دنبال مي‌كنند و در نهايت ساختار مديريتي کشور کارآمد خواهد شد.
اين جدايي با اصل ٤٤ قانون اساسي مغايرت ندارد و براي دولت هزينه‌زا نخواهد بود؟
آنچه مهم است روح حاکم بر اصل ٤٤ که تقويت بعد سياست‌گذاري، پشتيباني و نظارت دولت است، خواهد بود.
بنابراين بايد در هر صورت تلاش شود اين دو بخش ضمن واگذاري تصدي‌گري‌ها و بنگاهداري‌ها، وظايف و تکاليف واقعي خود را دنبال کنند. از طرف ديگر تفکيک وزارت صنعت و بازرگاني صرفا در صورتي توجيه‌پذير خواهد بود که جهت‌گيري و مبناي تصميم، حضور در بازارهاي جهاني و برون‌نگري در اقتصاد باشد و يك وزارت امور بازرگاني برون‌گرا را مدنظر داشته باشيم، به اين معنا كه گمرك، سازمان سرمايه‌گذاري خارجي، مناطق آزاد، بانك توسعه صادرات و همه بخش‌هايي كه به‌نوعي فعاليت اقتصادي بين‌المللي و برون‌مرزي دارند، زيرمجموعه اين وزارتخانه باشند، در چنين چارچوبي کارآمدي اقتصاد کشور افزايش خواهد يافت و اقتصاد کشور به جلو حرکت خواهد کرد، اما اگر روال گذشته را دنبال كنيم، طبيعتا اثربخشي نخواهد داشت و بازگشت به عقب خواهد بود.
بر اساس قانون مصوب مجلس در سال ٩٠ (١١/٤/٩٠)، قرار بود وزارتخانه‌هايي كه ادغام در آنها صورت گرفته، پس از شش ماه، نسبت به تصويب وظايف و اختيارات خود اقدام كنند، اما با گذشت شش سال، چنين اتفاقي نيفتاده. در اصل، ادغامي هم به‌صورت قانوني صورت نگرفته كه بخواهد تفكيكي انجام شود. چرا در اين سالها اين وزارتخانه‌ها از جمله وزارت صنعت، معدن و تجارت براي تصويب وظايف و اختيارات خود اقدامي نكردند؟
متأسفانه در چند سال گذشته، صرفا ادغام در محدوده‌ها و بخش‌هاي خاصي از دو بخش انجام شد و هيچ‌گاه بازمهندسي ساختار و فرايندهاي مديريت توليد و تجارت به‌نحوي كه اين دو بخش در سطوح مختلف يكپارچه در كنار هم قرار بگيرند، انجام نشده و عملا به معناي واقعي كلمه، ادغام را شاهد نبوديم كه اكنون بخواهيم آنها را تفكيك كنيم. به عقيده من بايد آسيب‌شناسي دقيقي در زمينه اين ادغام انجام شود و اين آسيب‌شناسي مبناي تصميم براي آينده باشد. در اين چارچوب، مجلس هم نه‌تنها کمکي به اين فرايند نکرد بلکه به ناکارآمدي ادغام کمک کرد.
كدام بخش از دولت به دنبال تفكيك دوباره وزارتخانه‌هاست؟
فضاي كلي در دولت، مجلس و بخش خصوصي ناکارآمدي ادغام است. هرچند به عقيده من هنوز ادغامي صورت نگرفته كه اكنون آن را ناكارآمد بخوانيم. از آنجا كه وظايف بازرگاني به شدت پراكنده شده و يكپارچگي نظام بازرگاني از بين رفته است، طبيعتا بخش‌هايي از دولت و مجلس علاقه‌مند هستند يكپارچگي و هويت بخش بازرگاني مجددا احيا شود. اين نگاه درستي است كه بايد به دنبال يكپارچه‌كردن وظايف بازرگاني باشيم، اما اينكه كدام دستگاه و بخش به‌صورت مشخص اين دغدغه را دارند مي‌توان گفت بخش‌هايي در وزارت صنعت، معدن و تجارت هم اين دغدغه را دارند. از طرفي ممكن است معاونت اجرائي رئيس‌جمهور هم اين دغدغه را داشته باشد، زيرا بخش‌هايي از امور بازرگاني آنجا مديريت مي‌شد. به هرحال بايد قبول کنيم که ناکارآمدي در سياست‌گذاري يکپارچه بخش بازرگاني به گونه‌اي است که به‌طور کلي مجلس و دولت علاقه‌مند هستند اين مشکل برطرف شود. البته فقط يکي از روش‌ها تفکيک دو بخش است که فعلا در دستور کار قرار گرفته است.
- 16
- 5
