در این وضعیت حساس تصویب لایحه بودجه ۱۴۰۰ باید متناسب با این شرایط ویژه باشد. بودجه ۱۴۰۰ باید بتواند هم از کسب و کارهای آسیب دیده از کرونا پشتیبانی کند و هم متناسب با شرایط ویژه تحریم های اقتصادی باشد. با این حال نگاهی عمق دار به این بودجه، آمار و ارقام نگران کننده ارائه می دهد که میتواند از یک طرف اثرات نامطلوب بر پایداری مالی دولت و از طرف دیگر اثرات نامطلوبی بر متغیرهای اقتصاد کلان از جمله نرخ تورم، نرخ ارز و نرخ بیکاری باقی بگذارد.
۱- رشد انبساطی و بی ضابطه بودجه عمومی
دولت منابع عمومی بودجه در سال ۱۴۰۰ را حدود ۸۴۱ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته است که نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۹۹ حدود ۵۹ درصد و نسبت به پیش بینی عملکرد سال ۱۳۹۹ حدود ۷۵ درصد افزایش نشان می دهد. البته این رقم تنها صحیح نبوده و موارد فرابودجه ای نظیر هدفمندی یارانه ها و پرداخت بابت رد دیون دولت را شامل نمی شود. در صورتی که این موارد به منابع بودجه عمومی اضافه شود( که طبیعتا باید اضافه شود)، رقم منابع عمومی دولت در سال ۱۴۰۰ به ۱۱۹۸ هزار میلیارد تومان می رسد. این مورد را هم در نظر بگیرید که برخی دستگاه های اجرایی، هر سال تعهداتی بعنوان بدهی دولت ارائه میدهند که در بودجه ذکر نمی شود و حتی سازمان برنامه نیز رقم دقیق این تعهدات را نمی داند.
۲- بازپرداخت حدود ۴۰ درصد از درآمدها به اوراق مالی و وام های قبل
منابع عمومی دولت در لایحه بودجه ۱۴۰۰ بطور عمده شامل درآمدهای مالیاتی، گمرکی، سایر درآمدها، فروش اموال و سهام شرکت ها، نفت و انتشار اوراق مالی است. طبق روال سال های گذشته و پیش بینی عملکرد دولت در سال ۹۹، انتظار میرود در سال ۱۴۰۰ حدود ۳۳۰ هزار میلیارد تومان درآمد از محل درآمدهای مالیاتی، گمرکی و سایر درآمدها کسب کند. این در حالیست که دولت باید در سال ۱۴۰۰ تنها حدود ۱۳۰ هزار میلیارد تومان را به میزان بازپرداخت اصل و سود اوراق مالی( و وام های داخلی و خارجی) منتشرشده در سال های گذشته اختصاص دهد. یعنی حدود ۴۰ درصد از درآمدهای مورد انتظار سال ۱۴۰۰ باید به بازپرداخت اوراق و بدهی های گذشته اختصاص یابد. در صورتی که دولت، تعهدات خود در مورد اوراق گذشته را پرداخت نکند، ریسک نکول بدهی دولت به شدت افزایش خواهد یافت و امکان استفاده از ابزار اوراق برای سال های بعد نیز از بین خواهد رفت.
۳- عدم تحقق درآمدهای نفتی
منابع حاصل از صادرات نفت در لایحه بودجه ۱۴۰۰ حدود ۱۹۹ هزار میلیارد تومان پیش بینی شده که نسبت به رقم مصوب سال ۱۳۹۹ حدودا ۵/ ۳ برابر شده است. این منابع در هفت ماه ابتدایی سال ۹۹ تنها حدود ۹/ ۵ هزار میلیارد تومان بوده است. به نظر میرسد منابع این بخش با فرض فروش روزانه ۲ میلیون و ۳۰۰ هزار بشکه نفت با قیمت ۴۰ دلار بسته شده باشد. تحقق این امر حتی با فرض رفع کامل تحریم های نفتی از ابتدای سال ۹۹، امکان پذیر نیست. به دلیل آن که اصولا کاهش یا افزایش صادرات نفت، به لحاظ فنی زمانبر است. این مساله در کاهش تدریجی صادرات نفت ایران نیز مشاهده شد.
۴- پیش فروش نفت
در لایحه بودجه ۹۹ حدود ۷۰ هزار میلیارد تومان پیش بینی استفاده از پیش فروش نفت داده شده است. همچنین پیش بینی شده در صورت عدم تحقق درآمدهای نفتی، از منابع این بخش برای جبران آن استفاده شود. پیش فروش سلف نفت به نوعی فروش بیشتر اوراق مالی است. با این تفاوت که با افزایش قیمت نفت و نرخ ارز بدهی دولت افزایش می یابد. اجرای چنین طرحی دو مشکل عمده ایجاد می کند. اول افزایش نرخ بهره در اقتصاد و تحمیل رکود بیشتر و دوم ایجاد ناپایداری برای بدهی های دولت. این طرح عکس مکانیزم صندوق توسعه ملی است و به نوعی فروش نفت آینده است.
پیشنهاد می شود اجرای چنین طرح هایی مشروط به ایجاد تحولات اساسی در ساختار اقتصاد از جمله اصلاح نظام بانکی و اصلاح ساختار بودجه شود. اصلاح نظام بانکی یا اصلاح ساختار بودجه به منابع مالی قابل توجهی نیاز دارد که در صورت عدم اجرای آن، نباید انتظار کاهش پایدار تورم را داشت.
با توجه به بیش برآوردی بسیار زیاد درآمدهای نفتی پیش بینی شده در لایحه بودجه ۱۴۰۰، دولت عملا مجوز استفاده از اوراق سلف نفت تا سقف ۲۶۹ هزار میلیارد تومان را داشته است.
۵- نسبت بالای هزینه های جاری به هزینه های عمرانی
در ادبیات اقتصادی، در بین مخارج دولت، هزینه های عمرانی نقش مهمی در توسعه زیرساخت ها و رشد اقتصادی دارد. عملکرد هزینه های عمرانی در سال های ۹۷ و ۹۸ به ترتیب ۵۱ و ۴۶ هزار میلیارد تومان و در ۶ ماه اول سال ۹۹ نیز حدود ۳۴ هزار میلیارد تومان بوده است. با توجه به اینکه بخش مهمی از این هزینه ها، مربوط به هزینه نگهداری از پروژه های نیمه تمام است، چنین شرایطی منجر به آن شده که طول دوره زمانی طرح های عمرانی از ۱۰ سال در سال ۱۳۸۵ به ۱۵ سال در سال ۱۳۹۸ افرایش یابد. بدین ترتیب هزینه کرد هزینه های عمرانی نسبت به هزینه های جاری از اولویت بیشتری برخوردار است.
یکی از مهم ترین اقلام هزینه های جاری دولت، جبران خدمات کارکنان یا همان حقوق و دستمزد است که در لایحه بودجه ۱۴۰۰ حدود ۲۰۹ هزار میلیارد تومان پیش بینی شده که نسبت به قانون بودجه سال ۹۹ حدود ۷۶ درصد رشد کرده است. البته دولت رشد حقوق و دستمزد را ۲۵ درصد پیش بینی کرده است؛ ولی در بودجه پیش بینی شده که ضریب ریالی آن جداگانه توسط دولت تعیین شود. بدین ترتیب میزان متوسط افزایش حقوق دستمزد بسیار بیشتر از ۲۵ درصد خواهد بود. توجه به این مسئله مهم است که این افزایش ها تعهدهای پایداری است که دیگر امکان کاهش آن وجود ندارد.
نسبت هزینه های جاری به هزینه های عمرانی در قانون بودجه ۹۹ حدود ۹۵/ ۴ بوده که این نسبت در لایحه بودجه ۱۴۰۰ به ۱۲/ ۶ افزایش یافته است. افزایش این نسبت نشان می دهد رشد بالای حجم بودجه نقش کوچکی در توسعه زیرساخت ها و رشد اقتصادی کشور ایفا خواهد کرد. چنین بودجه ای موجب خواهد شد که دولت عملا به یک صندوق حقوق بده تبدیل شود و از نقش توسعه ای خود بازماند.
۶- حفظ نرخ ارز ۴۲۰۰ تومانی
باوجود اینکه کارشناسان اقتصادی به ناکارآمدی و فسادهای ناشی از ارز ۴۲۰۰ تومانی اذعان کرده اند ، حتی مقامات دولت هم معترف به اشتباه بودن این سیاست بوده اند. با این حال دولت ارز ۴۲۰۰ تومانی را در بودجه نگه داشته است. هم بخشی از درآمدهای نفتی قرار است با ارز ۴۲۰۰ تومانی به کالاهای اساسی اختصاص یابد و هم نرخ ارز مبنای حقوق ورودی طبق این نرخ است. دولت البته در بودجه اختیار حذف این ارز را به مجلس سپرده تا نشان دهد تمایلی برای انجام اصلاحات ساختاری در اقتصاد ندارد. پیش بینی می شود در صورت حذف این ارز، منابعی بین ۷۰ تا ۱۰۰ هزار میلیارد تومان آزاد شود.
۷- نادیده گرفتن جبران خسارت های ناشی از کرونا
یکی از انتظارات عموم جامعه از دولت در شرایط شیوع بیماری کرونا، جبران بخشی از خسارت های ناشی از این بیماری است. در لایحه بودجه ۱۴۰۰ تنها یک مورد آن هم با رقم بسیار پایین نسبت به بودجه دولت در نظر گرفته شده است و آن پرداخت ۱۶ هزار میلیارد تومان بابت کاهش فقر مطلق خانوارهای تحت پوشش نهادهای حمایتی( ۵/ ۷ میلیون نفر) است. از دولت انتظار می رفت که برنامه جامعی برای مقابله با این بیماری ارائه کند که این برنامه شامل خرید و تزریق واکسن کرونا، تقویت کادر درمان و مقابله با خسارت های شغل های آسیب دیده از کرونا (corona) باشد. تمام این برنامه ها به همراه رقم آنها باید در بودجه مشخص شود. بسیاری از کشورهای توسعه یافته نیز به تبع این شرایط، محرک های مالی قوی در بودجه تعیین کرده اند.
۸- ناپایداری بدهی های دولت
رقم بدهی های دولت و شرکت های دولتی تا سال ۱۳۹۸ به ۱۱۶۹ هزار میلیارد تومان رسیده که نسبت به سال ۱۳۹۷ حدود ۵۹ درصد افزایش یافته است( گزارش مرکز بدهی وزارت اقتصاد). این مسئله منجر به آن شده که نسبت بدهی های دولت به تولید ناخالص داخلی به رقم ۴۹ درصد در پایان سال ۱۳۹۸ برسد( آمار تولید ناخالص داخلی از بانک مرکزی). با توجه به کسری بودجه دولت در سال ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰، انتظار میرود این نسبت به بالای ۶۰ درصد برسد. این در حالیست که در برنامه ششم توسعه پیش بینی شده این نسبت از ۴۰ درصد تجاوز نکند. از طرف دیگر میزان سود و اصل اوراق مالی که دولت در بودجه باید پرداخت کند به حدود ۱۳۰ هزار میلیارد تومان رسیده که این رقم نسبت به سال ۱۳۹۶ بیش از ۱۱ برابر شده است.
متأسفانه در سال های گذشته، برخی کارشناسان اقتصادی نیز در انتشار افسارگسیخته اوراق مالی، دولت را همراهی کرده و بدون توجه به اثرات انتشار این اوراق بر ناپایداری بدهی های دولت، راهکار حل کسری بودجه دولت را نه در افزایش درآمدهای مالیاتی، بلکه در انتشار اوراق مالی می دانند.
۹- اثرات لایحه بودجه بر متغیرهای اقتصاد کلان
همان طور که ذکر شد انتظار میرود دولت در سال ۱۴۰۰ حدود ۳۳۰ هزار میلیارد تومان منابع از درآمدهای مالیاتی، گمرکی و سایر درآمدها کسب کند. بدین ترتیب بودجه دولت حدود ۵۱۱ هزار میلیارد تومان کسری ساختاری دارد که قرار است از محل درآمدهای نفتی، صندوق توسعه ملی، فروش اموال و سهام شرکت ها و اوراق مالی تامین شود. در کشورهای دارای منابع نفتی، این منابع به طور مستقیم وارد بودجه نمی شود و به صندوق های ثروت ملی واریز می شود( از جمله نروژ، کویت و...) و در برخی کشورها تنها سود سرمایه گذاری این منابع وارد بودجه دولت می شود. بنابراین در صورتی که بپذیریم نفت سرمایه و نه درآمد است، حدود ۵۱۱ هزار میلیارد تومان کسری بودجه وجود دارد.
به هر میزانی که این ۵۱۱ هزار میلیارد تومان به هر علتی تامین نشود، با توجه به پایداری هزینه منجر به ایجاد کسری بودجه خواهد شد. با توجه به اینکه امکان تامین استقراض مستقیم از منابع دولت وجود ندارد، دولت این کسری را از طرق غیرمستقیم یعنی تامین مالی از طریق بانک ها، شرکت های دولتی و صندوق توسعه ملی و بدهی این سازمان ها به بانک مرکزی تامین خواهد کرد. اثرات چنین اقدامی منجر به افزایش پایه پولی، نقدینگی خواهد شد و به تبع آن در میان مدت به نرخ تورم و نرخ ارز خواهد رسید. اگر بخواهیم یک برآورد داشته باشیم، میزان پایه پولی کشور در سال ۹۸ حدود ۳۵۲ هزار میلیارد تومان بوده است که اگر مطابق شش ماه اول سال ۹۹ پایه پولی رشد کند، در پایان سال ۹۹ میزان پایه پولی کشور به ۴۴۰ هزار میلیارد تومان می رسد. بدین ترتیب هر ۱۰۰ هزار میلیارد تومان کسری بودجه دولت که از منابع بانک مرکزی تامین شود، منجر به افزایش تورم در بلندمدت به میزان ۲۲ درصد می شود.
هم اکنون نیز بنا بر مجوزی که تا سقف فروش روزانه یک میلیون بشکه از منابع صندوق توسعه ملی داده شده است، حدود ۴۳ هزار میلیارد تومان از ۵/ ۷۵ هزار میلیارد تومان برداشت دولت از سهم صندوق توسعه ملی کاهش یافته است که طبیعتا باید از سمت هزینه ها و همچنین در بودجه عمومی دولت کاهش یابد.
طبق لایحه بودجه ۱۴۰۰ قرار است ۱۹۹ هزار میلیارد تومان از این کسری ۵۱۱ هزار میلیارد تومانی از منابع نفتی و ۱۲۰ هزار میلیارد تومان از محل فروش اموال و سهام شرکت ها تامین شود. با توجه به اینکه عملکرد سال های گذشته این دو قلم بسیار پایین بوده و منابع این بخش به شدت ناپایدار و دارای بیش برآوردی است، به هر میزان که از این منابع تامین نشود، باید انتظار تورم افسارگسیخته در سال ۱۴۰۰ را داشته باشیم.
باید توجه داشت که حتی با فرض بازگشت آمریکا به برجام و آزادسازی منابع مالی ایران در سایر کشورها، نباید انتظار افزایش قابل توجه در منابع دولت در سال ۱۴۰۰ را داشت. چرا که بخش عمده ای از منابع بلوکه شده متعلق به صندوق توسعه ملی است که دولت در سال های اخیر ریال آن را خرج کرده است.
تدوین یک استراتژی نادرست در مدیریت منابع و مصارف بودجه در سال ۱۴۰۰ می تواند عملکرد ارکان اقتصادی کشور را دچار اختلال کند؛ بنابراین از دولت انتظار میرود اگر تمایلی به اصلاحات ساختاری بودجه نظیر مدیریت جریان نقد، مدیریت تعهدات و تضامین، بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد و... ندارد، حداقل شرایط اقتصاد کلان کشور را در نظر گرفته و با استفاده از نظرات کارشناسان اقتصادی کشور تصمیم گیری کند.
- 13
- 1
