چرا بودجه وزارت نفت تنها ۱۲ میلیون تومان است؟

 مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در گزارشی با عنوان «بررسی لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ کل کشور ۳۸. بخش نفت» به بررسی منابع و مصارف بودجه شرکت ملی نفت ایران در لایحه بودجه سال ۹۸ پرداخته است. بر اساس این گزارش تنها منابع مالی قابل اتکا و قابل حصول شرکت ملی نفت در بودجه از محل سهم ۵/ ۱۴ درصدی این شرکت از درآمدهای نفتی است که حدود ۱/ ۴۴ هزار میلیارد تومان برآورد شده.

این در حالی است که بر اساس بودجه سال ۱۳۹۸، مجموع مصارف این شرکت بالغ بر ۱/ ۱۴۳ هزار میلیارد تومان برآورد شده است. مصارف شرکت ملی نفت در دو بخش عمده سرمایه‌ای و باز‌پرداخت بدهی‌ها تقسیم می‌شود. مجموع مصارف سرمایه‌ای حدود ۵۱ هزار میلیارد تومان و بیش از ۹۰ هزار میلیارد تومان نیز به بازپرداخت بدهی‌ها اختصاص دارد.

آن‌طور که در این گزارش تاکید شده مجموع بدهی‌های شرکت ملی نفت در پایان سال ۱۳۹۶ حدود ۷/ ۴۸ میلیارد دلار بوده است. این ارقام نشان می‌دهد که درآمدهای قابل اتکای شرکت ملی نفت نه تنها کفاف بازپرداخت  بدهی‌های این شرکت را نمی‌دهد، بلکه نمی‌تواند هزینه‌های سرمایه‌ای این شرکت را نیز پوشش دهد و این شرکت برای پروژه‌های حفظ و نگهداشت تولید  نفت با مشکل مواجه خواهد شد. در انتهای این گزارش پنج راهکار برای خروج شرکت ملی نفت از این چالش ارائه شده که رفتن به سمت واگذاری سهام شرکت ملی نفت ایران یکی از آنها است.

منابع شرکت ملی نفت از فروش

آن‌طور که مرکز پژوهش‌های مجلس گزارش داده است، طی دهه‌های گذشته رابطه مالی دولت و نفت در فرآیند بودجه‌ریزی کشور به‌گونه‌ای تنظیم شده که منابع حاصل از صادرات نفت، میعانات گازی و خالص صادرات گاز طبیعی به همراه بخشی از منابع حاصل از فروش داخلی میعانات گازی بین دولت (خزانه)، شرکت ملی نفت و صندوق توسعه ملی تقسیم می‌شود. در این گزارش تاکید شده در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ کل کشور میزان صادرات نفت‎‌خام، ۵۴/ ۱ میلیون بشکه در روز و قیمت هر بشکه ۱/ ۵۴۴ دلار در نظر گرفته شده است. از سوی دیگر فروش داخلی میعانات گازی به واحدهای پتروشیمی‌، ۱۳۵ هزار بشکه در روز با احتساب تخفیف  ۵ درصد نسبت به قیمت صادرات لحاظ و قیمت فروش داخلی میعانات گازی در این بخش نیز همان ۱/ ۵۴ دلار در هر بشکه در نظر گرفته شده است.

با این فروض، ارزش کل صادرات نفت خام و فروش داخلی میعانات گازی به واحدهای پتروشیمی، به ترتیب ۴۹۹/ ۳۰ و ۵۳/ ۲ میلیارد دلار و مجموع این دو عدد ۰۲/ ۳۳ میلیارد دلار برآورد می‌شود. از این رو سهم ۵/ ۱۴۴ درصدی شرکت ملی نفت از این محل ۴۷/ ۴ میلیارد خواهد بود.اما نکته دیگری که باید به آن توجه کرد، سهم این شرکت از محل فروش نفت‌خام و میعانات گازی به پالایشگاه‌های داخلی کشور است. ظرفیت داخلی پالایشی کشور بین ۷/ ۱ تا ۸/ ۱ میلیون بشکه در روز برآورد می‌شود. از سوی دیگر با وارد مدار شدن سه فاز پالایشگاه ستاره خلیج فارس روزانه ۳۶۰۰ هزار بشکه میعانات گازی به این پالایشگاه اختصاص می‌یابد.

آن‌طور که در صورت مالی شرکت‌های پالایشی قید شده، قیمت فروش نفت و میعانات گازی به این پالایشگاه‌ها ۹۵۵درصد قیمت صادراتی خواهد بود. با این حال به دلیل فروش یارانه‌ای بنزین، گازوئیل و دیگر فرآورده‌های نفتی در داخل کشور، درآمد دولت و همچنین شرکت ملی نفت از این محل بسیار کمتر از درآمدهای صادراتی است. در واقع از آنجا که دولت موظف است قیمت بنزین را با پالایشگاه‌ها با قیمت‌های جهانی حساب کند و آن را با قیمت یارانه‌ای در بازار داخلی به فروش رساند، عملا در تصفیه حساب با پالایشگاه‌ها منابعی بسیار کمتر از صادرات نفت به دست می‌آورد.

به گفته برخی کارشناسان هر سال کارگروهی متشکل از وزارت نفت، وزارت اقتصاد و دارایی و سازمان برنامه و بودجه تعیین می‎شود و برآوردی از قیمت نفت‌خام را به پالایشگاه‌های داخلی اعلام می‌کنند. در سال‌های اخیر این نرخ کمتر از یک‌سوم قیمت نفت خام صادراتی در هر سال بوده است.بنابراین سهم ۵/ ۱۴۴ درصد شرکت ملی نفت از فروش هر بشکه نفت‌خام از نرخ یک‌سوم فروش صادراتی محاسبه می‌شود. علی کاردر، مدیرعامل سابق شرکت ملی نفت ایران به سهم حدود ۲۲ دلاری به ازای فروش هر بشکه نفت به پالایشگاه‎های داخلی برای این شرکت اشاره کرده بود. بنابراین بین دریافتی شرکت ملی نفت از فروش به پالایشگاه‎‎های داخلی و صادرات نفت، فاصله چند دلاری وجود دارد. در بودجه امسال نیز مجموع درآمد شرکت ملی نفت از محل ذخیره استهلاک و اندوخته سرمایه‌ای ۴۴۱ هزار میلیارد ریال معادل ۵/ ۷۷ میلیارد دلار برآورد شده است. سهم این شرکت از فروش داخلی فرآورده‌های نفتی ۹/ ۱۰ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است.

  دیگر منابع شرکت ملی نفت

در حالی حدود ۵/ ۷ میلیارد دلار درآمد شرکت ملی نفت ایران از محل فروش داخلی و صادراتی نفت‌خام و میعانات گازی خواهد بود که مطابق لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ کل کشور، منابع شرکت ملی نفت ایران حدود ۴۹/ ۲۴ میلیارد دلار یا معادل ۱/ ۱۴۳۳ هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده است. آن‌طور که بازوی پژوهشی مجلس شورای اسلامی در گزارش خود تاکید می‌کند، به غیر از فروش نفت و  میعانات گازی، سه منبع درآمدی دیگر برای شرکت ملی نفت در نظر گرفته شده است. درآمد شرکت ملی نفت از محل وام‌های داخلی ۳۸۶ هزار میلیارد ریال، از محل وام خارجی ۲۵۷ هزار میلیارد ریال و از محل سایر دریافت‌ها ۳۴۷ هزار میلیارد ریال خواهد بود.با این حال در این گزارش تاکید می‌شود که تحقق درآمدهای شرکت ملی نفت از این سه محل به هیچ عنوان قابل اتکا نیست.

به‌طور مثال ۳۴۷ هزار میلیارد ریال درآمد از سایر منابع عنوان شده است. در گزارش مرکز پژوهش‌ها تاکید می‌شود که بخش عمده‌ای از این درآمد یعنی حدود ۸۰ درصد آن از محل اجرای بند «ق» تبصره «۲» قانون بودجه سال ۱۳۹۳۳ ناشی می‌شود. قانونی که تا‌کنون درآمدی عاید شرکت ملی نفت نکرده است. از محل وام‌های داخلی نیز حدود ۳۸۶۶ هزار میلیارد ریال منابع برای شرکت ملی نفت در نظر گرفته شده که با توجه به عدم توانایی شرکت در بازپرداخت بدهی‌های قبلی تحقق آن دور از انتظار است. بیش از ۲۵۷ هزار میلیارد ریال از محل وام خارجی در نظر گرفته شده که تحقق آن به انعقاد قراردادهای نفتی با سرمایه‌گذاران خارجی منوط است.

اما با توجه به محدودیت‌های پیش‌رو، امکان انعقاد قراردادهای نفتی با شرکت‌های نفتی خارجی بسیار کم است که از نشانه‌های آن، خروج شرکت‌های نفتی خارجی از قراردادهای نفتی فعال و ترک مذاکره قراردادهای در شرف انعقاد است.بنابراین در این گزارش تاکید می‌شود که تنها منابع قابل اتکای شرکت ملی نفت همین رقم ۴۴۱ هزار میلیارد ریال، معادل ۵/ ۷ میلیارد دلاراز محل فروش نفت و میعانات گازی است.

  چرا بودجه وزارت نفت تنها ۱۲ میلیون تومان است؟

اما یکی از موضوعاتی که هر سال در زمان انتشار بودجه سنواتی کشور مورد توجه عمو م قرار می‌گیرد بودجه وزارت نفت است. بررسی لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ کل کشور نشان می‎دهد که کل بودجه عمومی وزارت برای اجرای وظایف حاکمیتی، ۱۲۴ میلیون ریال معادل ۱۲میلیون و ۴۰۰ هزارتومان است. این بودجه در سال ۱۳۹۷ برابر با ۱۲۸ میلیون ریال (معادل ۸/ ۱۲ میلیون تومان) بوده است. آنطور که مرکز پژوهش‌های مجلس اعلام می‌کند، این ارقام گویای این نکته است که بودجه وزارت نفت از بودجه شرکت ملی نفت تأمین می‌شود.

این موضوع علاوه بر کاهش بودجه عمرانی شرکت ملی نفت، نشان می‌دهد وزارت نفت از نظر بودجه، مستقل از شرکت ملی نفت نیست، بنابراین با چنین وابستگی بودجه‌ای، قادر به اعمال وظایف حاکمیتی خود نخواهد بود. این در حالی است که تبیین و اجرای نقش حاکمیتی در مجموعه نفت کشور از اهمیت بسیار زیادی برخوردار است و این موضوع از زمانی که قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت در سال ۱۳۹۱ تصویب شد، بیشتر مورد توجه قرار گرفت. اجرای این وظیفه با توجه به اینکه اساسنامه شرکت ملی نفت در سال ۱۳۹۵ تصویب و ابلاغ شد، اهمیت بیشتری یافته است. در این گزارش تاکید شده است که وزارت نفت برای اجرای وظایف حاکمیتی خود در قالب قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت باید بودجه لازم و مستقل از شرکت  ملی نفت در اختیار داشته باشد.

  مصارف شرکت ملی نفت

در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ کل کشور، مصارف شرکت ملی نفت ایران در مجموع ۱۴۳۱ هزار میلیارد ریال پیش‌بینی شده است. از این رقم حدود ۵۱۲ هزار میلیارد ریال(۷۶/ ۸ میلیارد دلار) برای سرمایه‌گذاری و ۹۲۰ هزار میلیارد ریال(۷/ ۱۵۵ میلیارد دلار) برای بازپرداخت بدهی در نظر گرفته شده است. این در حالی است که مجموع درآمدهای قابل اتکای این شرکت ۴۴۱ هزار میلیارد ریال پیش‌بینی شده است. بنابراین سهم شرکت ملی نفت ایران از محل ۵/ ۱۴ درصد که خود را به‌صورت ذخیره استهلاک و اندوخته قانونی در منابع شرکت نشان می‌دهد، به‌هیچ‌وجه نه تنها پاسخگوی نیازهای سرمایه‌ای شرکت نیست، بلکه از عهده بازپرداخت بدهی‌های کلان شرکت نیز بر‌نمی‌آید.

  بدهی‌های شرکت ملی نفت

بر اساس این گزارش، مجموع بدهی‌های شرکت ملی نفت تا پایان سال ۱۳۹۶ در حدود ۶۶/ ۴۸ میلیارد دلار بوده است. در این گزارش تاکید شده که این موضوع در آینده نه‌چندان دور صنعت نفت کشور را با مشکلات بسیاری مواجه خواهد کرد. بدهکار بودن  شرکت ملی نفت در ذات خود مشکل محسوب نمی‌شود، اما مشکل آنجا است که این شرکت هرساله هیچ‌گونه منابعی برای بازپرداخت آنها ندارد و هر سال شاهد افزایش انباشت بدهی این شرکت‌ هستیم. بخش عمده بدهی‌های این شرکت به بانک‌های داخلی از جمله بانک مرکزی، ملت و سپه است و در صورت تصفیه این بدهی‌ها می‎تواند تا حدودی گره مشکلات بانکی کشور را باز کند.

اصلی‌ترین دلیل انباشت بدهی کلان شرکت ملی نفت این است که سرمایه‌گذاری در میادین نفت و گاز و بازپرداخت آنها توسط این  شرکت انجام شده، درحالی‌که عواید و درآمد این میادین میان شرکت ملی نفت، دولت و صندوق توسعه ملی تقسیم می‌شود. از این رو، شرکت نفت عقیده دارد که بازپرداخت هزینه سرمایه‌گذاری باید از محل ۱۰۰ درصد درآمدهای میدان و نه فقط از سهم ۵/ ۱۴ درصد شرکت نفت باشد.

  پنج پیشنهاد برای حل کمبود مالی

مرکز پژوهش‌ها در بخش «جمع بندی و پیشنهادها» اعلام می‌کند که برای رفع مشکلات جاری سرمایه‌گذاری و بدهی‌ها در صنعت نفت باید رویکردهای جدید اتخاذ شود و این رویکردها در پنج محور به شرح ذیل قرار می‌گیرند، اول اینکه در ارزیابی دارایی‌های شرکت ملی نفت تجدید نظر شود و بخشی از سهام شرکت به‌عنوان بدهی واگذار شود. «واگذاری سهام شرکت ملی نفت» پیش از این نیز توسط مرکز پژوهش‌های مجلس پیشنهاد شده بود.

این در حالی است که بر اساس قانون نفت، مالکیت ۱۰۰۰درصدی شرکت ملی نفت ایران و مخازن نفتی باید در اختیار دولت باشد. این قانون که زمانی کارآمد بوده، حال به دلیل تغییر در پارادایم بازار نفت به نوعی مشکل‌ساز شده است. به‌طور مثال این قانون خود مهم‌ترین عامل عدم عقد قراردادهای مشارکت در تولید در ایران است. قراردادهایی که در حال حاضر بسیاری از کشورهای منطقه از آن استفاده کرده و عدم انعقاد آن موجب شده که در بازار رقابتی جذب سرمایه، ایران توفیق چندانی به دست نیاورد. دوم اینکه، مجوز استفاده از چارچوب قراردادهای جدید نفتی (IPCC) برای قراردادهای سابق این شرکت داده شود یعنی عطف بماسبق کردن قراردادهای IPC و استفاده از روش بازپرداخت این قراردادها تا سقف ۵۰ درصد عواید تولید.

بر اساس الگوی جدید قراردادهای نفتی، مدت زمان قرارداد به حدود ۲۵سال افزایش می‌یافت و شرکت در بهره‌برداری از میدان نیز سهیم بود. از این رو باز پرداخت نیز بعد از بهره‌برداری از میدان و از محل عواید محصول تولیدی میدان است. سومین راهکار نیز احتساب بدهی شرکت به بانک مرکزی به‌عنوان افزایش سرمایه دولت در شرکت ملی نفت است و چهارمین راهکار ارائه شده تعریف پروژه‌های سودآور در قالب بهره‎‎برداری از میادین کم‌ریسک شرکت ملی نفت و تأمین مالی آن از طریق واگذاری سهام پروژه عنوان شده است. پنجمین راهکار مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی نیز سرمایه‌گذاری صرفاً از طریق  انعقاد قرارداد نفتی توسط وزارت نفت نه شرکت ملی نفت است. این راهکار نیز در گزارش‌های قبلی مرکز پژوهش‌ها مورد توجه قرار گرفته بود. بر اساس آن شرکت ملی نفت نیز مانند دیگر شرکت‌های نفتی داخلی و خارجی می‌تواند به عقد قرارداد با وزارت‌نفت و انجام پروژه بپردازد.