کلاف سردرگم عدد «یک» در بودجه/ پیش‌بینی‌های غیر دقیق یا پنهانکاری اقتصادی؟

اعداد مندرج در لایحه بودجه ارسالی به مجلس هرساله صرفاً بر اساس تخمین‌ها و پیشنهادهای کارشناسان سازمان برنامه و دولتمردان تهیه می‌شود. اگر دولت در زمان ارائه بودجه پیشنهادی به مجلس در برآوردها و پیش‌بینی‌های لازم برای میزان مجموع درآمدها و هزینه‌ها دچار اشتباه شده یا فرضیات غیرمنطقی در خصوص متغیرهای اقتصادی و مسائل برون‌مرزی در نظرگرفته باشد، در آن‌صورت بودجه نامعتبر خواهد بود.

هر چند، دستیابی به اعتبار ۱۰۰ درصدی بودجه ممکن نیست؛ به طوری که، در کشورهایی با پیشرفته‌ترین سیستم‌های بودجه نیز اندکی انحراف از برنامه پیشنهادی مشاهده می‌شود. اما، انحراف مستمر عملکرد مالی دولت از بودجه، منجر به مدیریت ضعیف بازیگران بخش خصوصی و دولتی می‌شود و زمینه کاهش کارایی و اثربخشی خدمات دولتی را فراهم می‌آورد.

یک بودجه نامعتبر علاوه بر داشتن اثرات منفی بر تراز بودجه، منجر به تضعیف قراردادهای ضمنی و قدرت نهادهای دولتی برای شکل‌دهی رفتار سازمان‌ها و ادارات شده و حتی ممکن است اثرات منفی بر التزام به قوانین در رویه‌های سازمانی گردد.

عدم اطمینان سیاستگذاران مالی، از جمله عواملی است که می‌تواند بر میزان اعتبار بودجه اثرگذار باشد. این عدم اطمینان می‌تواند ناشی از عوامل داخلی و خارجی باشد. شوک‌های برون‌زا همچون نوسان‌های قیمت نفت و رویدادهای غیرمنتظره مانند جنگ از جمله عوامل بیرونی هستند.

عوامل داخلی هم مانند شرایط رکود و بحران اقتصادی، بحران طبیعی یا بحران سیاسی است که دولت‌ها نیازمند بودجه برای پرداخت یارانه، خسارت و کمک‌های فوری هستند لذا در ارزیابی میزان مخارج مورد نیاز برای ارائه خدمات دولتی انحرافاتی ایجاد می‌شود.

البته، این شرایط به میزان توانایی و دقت دولت در پیش‌بینی‌ها و برنامه‌ریزی‌ها نیز بستگی دارد. برای مثال، پیش‌بینی ضعیف از اقتصاد کلان ممکن است منجر به برآوردهای اشتباه از میزان درآمد شود؛ یا اینکه مدیریت ضعیف وجوه نقد در سیستم‌های دولتی و عدم اطمینان رئیس‌جمهور از نحوه هزینه‌کرد بودجه‌های ارسالی دولت برای سازمان‌های دولتی و انطباق آن با برنامه‌ها و اهداف تبیین‌شده در بودجه از جمله موارد دیگری است که اطمینان سیاستگذاران مالی به مدیران سازمانی را به چالش خواهد کشید.

استفاده دولت از «عدد «یک» در برخی ردیف‌های لایحه بودجه که‌ اختصاص به اقتصاد ایران داشته و چندین سال است که سیاستگذاران مالی از آن در بودجه‌نویسی استفاده می‌کنند، از جمله مواردی است که می‌تواند زمینه کاهش اعتبار بودجه را فراهم ‌آورد.

شواهد گویای آن است که با وجود ایرادات مطروحه در زمان بررسی لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ و تاکید کارشناسان بر عدم استفاده از اعداد «یک» در بودجه نویسی، هنوز کماکان در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ این موارد بیش از پیش مشاهده می‌شود.

از جمله این موارد می‌توان به ردیف‌های درآمدی همچون مالیات شرکت‌ها و موسسات وابسته به آستان قدس رضوی، مالیات بنگاه‌های اقتصادی زیرمجموعه نیروهای مسلح و ستاد اجرایی فرمان امام (ره)، مالیات بر درآمدها، حقوق ورودی خودرو، حقوق ورودی دستگاه‌های اجرایی (جمعی- خرجی)، ثبت معافیت‌ها و تخفیفات گمرکی به نرخ صفر (جمعی - خرجی) تا سقف ۴۵ هزار میلیارد ریال، استرداد حقوق ورودی کالاهای وارداتی موضوع بند «ب» تبصره (۷)، درآمد حاصل از افزایش عوارض واردات خودروهای سواری به میزان ۵ درصد قیمت روی کشتی، درآمد حاصل از انتقال درآمدهای اختصاصی، درآمد حاصل از ۲۰ درصد موجودی و وصولی حساب ذخیره ارزی، منابع حاصل از فروش اموال منقول و غیرمنقول به منظور تکمیل طرح‌های نیمه تمام، دریافت مطالبات قطعی دولت از اشخاص حقیقی و حقوقی تعاونی و خصوصی، دریافت وام‌های داخلی دولت و انتشار اوراق صکوک اجاره به منظور تسویه مطالبات قطعی اشخاص حقیقی و حقوقی در بخش واگذاری دارایی‌های مالی اشاره کرد.

سازمان برنامه و بودجه معتقد است «در زمان تهیه و تنظیم لایحه بودجه سنواتی برآورد مبالغ در برخی از ردیف‌ها امکان‌پذیر نیست، همچنین درج ارقام غیرواقعی در بخش منابع موجب افزایش غیر واقعی منابع دولت می‌شود و در بخش هزینه‌ای نیز پیش‌بینی مبالغ غیرواقعی موجب بسته شدن سقف و عدم امکان تخصیص اعتبارات لازم برای آن خواهد شد.

به بیان دیگر در صورت تحقق منابع، مصارف به همان میزان و منظور تعیین شده از محل اعتبارات ردیف مشخص پیش‌بینی شده انجام خواهد شد و این موارد همگی ردیف های درآمد - هزینه‌ای‌ یا جمعی - خرجی‌هستند.»

اما، کارشناسان مراکز پژوهشی بر این باورند که استفاده دولت از «عدد «یک» در بودجه‌نویسی به مثابه این است که دولتمردان تخمین و پیش‌بینی دقیقی از منابع یا هزینه‌های ردیف نداشته یا اطمینانی به برآورد خود به دلیل نوسان‌های عوامل اثرگذار بر متغیر مذکور ندارند.

البته، در برخی موارد ممکن است اینگونه باشد که دولت پیش‌بینی‌های دقیقی نیز انجام داده ولی به دلایل مختلف تمایل به ارائه اعداد مذکور در بودجه را ندارد.

در هر صورت، اتخاذ این رویکرد به منزله چک سفیدی است که در اختیار دولت بوده و هر زمان و هر مکان می‌تواند از آن استفاده کند.

به نظر می‌رسد دولت می‌توانست همچون سال‌های گذشته اعدادی را در ردیف‌های مذکور جاگذاری کند و پس از گذشت دوره مذکور نهادها و سازمان‌های مختلفی همچون دیوان محاسبات کشور و معاونت اقتصادی بانک مرکزی عملکرد دولت در حوزه‌های مختلف را بررسی و میزان تحقق یا عدم تحقق اعداد ثبت شده در قانون بودجه را ارزیابی و منتشر کنند.

از این رو، ضروری است مجلس به عنوان نهاد قانون‌گذار و ارزیابی کننده نهایی لایحه بودجه، از ثبت اعداد «یک» در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ ممانعت به عمل آورده و شفافیت در بودجه را بیشتر و اعتبار بودجه را بهبود بخشد.

ژاله زارعی (پژوهشگر اقتصادی)