روزنامه جهان صنعت نوشت: اگر همه پروژههای عمرانی کشور از امروز هیچ طرح تازهای به خود نبینند و اگر حتی یک کلنگ جدید هم به زمین نخورد، باز هم تکمیل همین فهرست موجود بیش از یک قرن زمان میبرد. «۱۰۱سال» این عدد را سیدحمید پورمحمدی، رییس سازمان برنامهوبودجه به زبان آورده؛ عددی که بیشتر شبیه یک اغراق تلخ است تا یک برآورد رسمی. دادهها اما نشان میدهد ماجرا نه اغراق است و نه استعاره بلکه تصویر عریان یک بحران انباشته است. بحران پروژههای نیمهتمام دیگر صرفا یک اصطلاح اداری نیست بلکه به یک ساختار مزمن در بودجهریزی کشور تبدیل شده که سازمان برنامه و بودجه در امسال تمام تلاش و اهتمام خود را برای جلوگیری از تداوم آن کرده است. در سالهایی بیش از ۹۰درصد طرحهایی که باید همان سال به پایان میرسیدند، در بودجه سال بعد نیز تکرار شدهاند یعنی «پایان» در قانون بودجه با «پایان» در واقعیت از زمین تا آسمان فاصله دارد.
همزمان سهم پروژههای بالای ۲۰سال در ترکیب سنی طرحها رو به افزایش گذاشته؛ پروژههایی که عمرشان از بسیاری از دولتها بیشتر و حالا به میراثی سنگین برای نسلهای بعدی بدل شدهاند. از سوی دیگر شکاف میان عملکرد واقعی اعتبارات عمرانی و منابع موردنیاز برای اتمام طرحها هرسال عمیقتر شده است. هزارانمیلیارد تومان اعتبار هزینه میشود اما کوه پروژههای نیمهکاره کوچکتر نمیشود. حتی در سالهایی که درصد تخصیص اعتبارات از ۱۰۰درصد هم عبور کرده، باز هم طرحها به پایان نرسیدهاند؛ تناقضی که پرسشهای جدی درباره کارایی نظام تخصیص منابع ایجاد میکند. در این میان کاهش سهم اعتبارات عمرانی از تشکیل سرمایه ناخالص زنگ خطری دیگر است؛ دولتی که کمتر برای سرمایهگذاری عمومی خرج میکند، طبیعی است که با انباشت پروژههای ناتمام مواجه شود. اکنون پرسش اصلی این است: آیا بحران ۱۰۱ساله نتیجه کمبود منابع است یا محصول معماری معیوب بودجهریزی؟
۹۰درصد طرحهای «تمامشده روی کاغذ» به سال بعد رفتند
هرسال در قانون بودجه دهها و گاهی صدها طرح عمرانی با برچسب «اتمام در سال جاری» ثبت میشوند اما وقتی سال بعد از راه میرسد، همان نامها دوباره در فهرست بودجه تکرار میشوند گویی «اتمام» در بودجه، بیشتر یک آرزو است تا یک واقعیت اجرایی. دادههای گزارش رسمی مرکز پژوهشهای مجلس نشان میدهد در برخی سالها بیش از ۹۰درصد پروژههایی که قرار بوده همان سال به پایان برسند، در بودجه سال بعد نیز ادامه یافتهاند؛ عددی که معنایی جز قفلشدگی ساختاری در تکمیل طرحها ندارد. بررسی روند دادههای ۱۰ساله مرکز پژوهشهای مجلس نشان میدهد در سال۱۳۹۷ حدود ۵/۹۴درصد طرحهایی که باید همان سال تمام میشدند، به سال بعد منتقل شدهاند. در سال ۱۳۹۸ این نسبت ۱/۹۱درصد بوده و در ۱۳۹۵ نیز به ۴/۸۹درصد رسیده است. حتی در سال۱۴۰۱، با وجود وعدههای متعدد برای جمعکردن پروژههای نیمهتمام، همچنان ۷/۸۹درصد طرحهای اصطلاحا «قابل اتمام» به سال بعد کشیده شدهاند. این یعنی از هر ۱۰پروژهای که باید بسته میشد، تقریبا ۹پروژه باز مانده است. تنها در سال۱۴۰۲ این نسبت به ۸/۶۱درصد کاهش یافته اما همین عدد هم به معنای آن است که بیش از نیمی از پروژههای هدفگذاریشده برای اتمام نتوانستهاند به خط پایان برسند. در سالهای۱۳۹۳ و ۱۳۹۹ نیز این نسبت به ترتیب ۸/۷۰ و ۳/۷۰درصد بوده که باز هم نشاندهنده ناکامی گسترده در تحقق اهداف تکمیل پروژههاست. وقتی چنین حجمی از طرحهای «تمامشده روی کاغذ» در عمل ناتمام میماند، نتیجه طبیعی آن انباشت پروژهها، افزایش هزینههای نگهداشت، استهلاک سرمایههای راکد و فرسایش اعتماد عمومی است. تکرار سالانه این چرخه نهتنها بهرهوری منابع را کاهش میدهد بلکه برآورد زمان ۱۰۱ساله برای اتمام طرحهای موجود را از یک هشدار به یک سناریوی محتمل تبدیل میکند. در چنین شرایطی پرسش دیگر این نیست که چرا پروژهها طول میکشند بلکه این است که اساسا نظام بودجهریزی چگونه پایان پروژهها را تعریف میکند؟
عمر طرحها از عمر دولتها بیشتر شد
برخی پروژههای عمرانی کشور آنقدر عمر کردهاند که دولتها آمدهاند و رفتهاند اما آنها همچنان در فهرست بودجه باقی ماندهاند. وقتی متوسط عمر یک طرح ملی به ۱۷سال میرسد و برآورد زمان باقیمانده برای اتمام آن حدود هشتسال دیگر است، معنایش این است که چرخه کامل یک پروژه عمرانی در ایران به حدود ۲۵سال میرسد؛ عددی که برای یک اقتصاد در حال توسعه، نه نشانه صبر است و نه نشانه ثبات بلکه علامت اختلال در گردش سرمایه عمومی است. دادهها نشان میدهد میانگین عمر طرحهای عمرانی ملی از حدود ۱۰سال در سال۱۳۹۳ به ۱۷سال در سال۱۴۰۲ رسیده است یعنی طی ۹سال، هفتسال به سن متوسط پروژهها اضافه شده است. به بیان ساده با گذشت هرسال، بهجای آنکه میانگین عمر پروژهها کاهش یابد، حدود ۹ماه به آن افزوده شده است. این روند به تعبیر گزارش رسمی، به یک «چرخه ناسالم» نزدیک شده؛ چرخهای که در آن نه پروژهها تمام میشوند و نه طرحهای جدید جایگزین مناسبی مییابند. ترکیب سنی پروژهها نیز این تصویر را تشدید میکند. در سال۱۳۹۳ بیش از نیمی از طرحها کمتر از ۱۰سال عمر داشتند اما در سال۱۴۰۲ بیش از ۸۰درصد پروژهها عمری بالاتر از ۱۰سال دارند. سهم پروژههای بالای ۲۰سال نیز بهطور محسوسی افزایش یافته و در برخی برآوردها به حدود ۴۰درصد تعداد طرحها رسیده است. این یعنی بخش بزرگی از توان فنی، مالی و مدیریتی کشور صرف پروژههایی میشود که در دهههای گذشته تعریف شدهاند؛ پروژههایی که ممکن است با نیازهای امروز اقتصاد همخوانی نداشته باشند. از سوی دیگر برآورد رسمی نشان میدهد زمان باقیمانده برای اتمام طرحها به حدود هشتسال رسیده است. وقتی این عدد را کنار میانگین عمر ۱۷ساله بگذاریم، تصویری روشن به دست میآید: پروژههای عمرانی در ایران بیش از دو دهه در چرخه تعریف، اجرا و تعویق باقی میمانند. در چنین شرایطی هشدار «۱۰۱سال زمان برای اتمام طرحهای موجود» دیگر اغراقآمیز به نظر نمیرسد بلکه حاصل طبیعی انباشت پروژههایی بوده که عمرشان از عمر بسیاری از دولتها طولانیتر شده است.
شکاف هزاران میلیاردی برای اتمام طرحها
عددها قبل از هر تحلیل سیاسی یا مدیریتی حرف میزنند و عدد شکاف میان «آنچه خرج شده» و «آنچه برای اتمام لازم است» یکی از گویاترین روایتهای این بحران است درحالیکه عملکرد اعتبارات طرحهای عمرانی ملی در سالهای اخیر حول ۱۳۰ تا ۱۶۰هزارمیلیارد تومان (به قیمت ثابت ۱۴۰۲) نوسان کرده، برآورد اعتبارات موردنیاز برای اتمام همین طرحها در برخی سالها به بیش از ۲هزار همت رسیده است. این فاصله فقط یک عدد نیست؛ نشانه یک گره ساختاری در بودجهریزی عمرانی است. برای مثال در سال۱۳۹۵ عملکرد واقعی طرحهای عمرانی ملی حدود ۲۵۰هزارمیلیارد تومان بوده اما اعتبارات موردنیاز برای اتمام طرحها به حدود ۲۷۰۰هزارمیلیارد تومان میرسید یعنی حجم تعهدات باقیمانده بیش از ۱۰برابر عملکرد همان سال بوده است. در سال۱۳۹۶ نیز با وجود عملکردی در حدود ۲۱۵هزارمیلیارد تومان، نیاز برآوردی برای اتمام پروژهها همچنان بالای ۲۶۰۰هزارمیلیارد تومان ثبت شده است. حتی در سالهای بعد که عملکرد واقعی کاهش یافته مثلا حدود ۱۱۵هزارمیلیارد تومان در ۱۳۹۸ کوه تعهدات همچنان در محدوده ۱۸۰۰ تا ۲۰۰۰هزارمیلیارد تومان باقی مانده است. در سال۱۴۰۲ نیز با وجود عملکرد حدود ۱۵۵هزارمیلیارد تومانی، برآورد نیاز برای اتمام طرحها همچنان در حوالی ۱۴۵۰هزارمیلیارد تومان قرار دارد. به بیان دیگر حتی اگر تمام اعتبارات عمرانی یکسال بدون وقفه صرف تکمیل پروژهها شود، باز هم فاصلهای چندبرابری میان منابع موجود و تعهدات انباشته وجود دارد. این شکاف هزاران میلیاردی، همان حلقه مفقودهای است که پروژهها را در چرخه تعویق نگه میدارد. وقتی هر سال رقم بزرگی برای شروع یا ادامه طرحها تصویب میشود اما منابع کافی برای بستن پروندهها وجود ندارد، طبیعی است که پروژهها روی هم انباشته شوند و برآورد زمان اتمام آنها به ۱۰۱سال برسد. در چنین ساختاری مساله فقط کمبود پول نیست، مساله انباشت تعهداتی است که سرعت خلق آنها از سرعت تامین مالیشان پیشی گرفته است.
سهم عمرانی دولت کوچکتر شد آینده قربانی هزینههای جاری
سرمایهگذاری عمومی موتور خاموش رشد اقتصادی است؛ موتوری که اگر سوخت آن کم شود، اثرش شاید فوری دیده نشود اما در میانمدت خود را در رکود زیرساخت، کاهش بهرهوری و افت رشد نشان میدهد. دادههای یکدهه اخیر نشان میدهد سهم اعتبارات عمرانی دولت از تشکیل سرمایه ناخالص کشور نهتنها روندی صعودی نداشته بلکه در برخی سالها بهشکل معناداری کوچکتر شده است؛ نشانهای که پرسش جدی درباره اولویتهای بودجهای ایجاد میکند. نسبت پرداخت اعتبارات عمرانی بودجه دولت به تشکیل سرمایه ناخالص در سال۱۳۹۲ حدود ۱۰درصد بوده است. این نسبت در سالهای۱۳۹۳ و ۱۳۹۴ به ۱۲درصد و در ۱۳۹۵ به اوج ۱۳درصد رسید اما از آن نقطه به بعد مسیر نزولی آغاز شد. در سال۱۳۹۷ این سهم به ۱۱درصد و در سال۱۳۹۸ به ۷درصد سقوط کرد یعنی کمترین سطح در بازه مورد بررسی. اگرچه در سالهای۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ این نسبت به ۹ و ۱۰درصد بازگشت و در۱۴۰۱ دوباره به ۱۲درصد رسید اما در۱۴۰۲ بار دیگر به ۹درصد کاهش یافت. میانگین این نسبت در یک دهه اخیر حدود ۱۱درصد بوده است؛ رقمی که بهخودیخود چندان بزرگ نیست اما مهمتر از سطح آن نوسان و بیثباتی آن است. وقتی سرمایهگذاری عمرانی به متغیری وابسته به شرایط کوتاهمدت بودجه تبدیل میشود، برنامهریزی بلندمدت برای تکمیل پروژهها نیز مختل میگردد بهویژه در شرایطی که هزینههای جاری – از حقوق و دستمزد تا یارانهها و تعهدات بازنشستگی- سهم فزایندهای از بودجه را به خود اختصاص دادهاند، طبیعی است که اولین قربانی در زمان فشار مالی، اعتبارات عمرانی باشد. کوچکتر شدن سهم عمرانی دولت، فقط یک جابهجایی عددی در جدول بودجه نیست؛ به معنای کاهش ظرفیت دولت برای تکمیل زیرساختهای حملونقل، انرژی، آب و سایر حوزههای حیاتی است. وقتی منابع جاری بودجه را میبلعند و سرمایهگذاری عمومی در حاشیه قرار میگیرد، نتیجه همان انباشت پروژههای نیمهتمام و برآورد ۱۰۱ساله برای اتمام آنهاست. در چنین شرایطی پرسش کلیدی این است: آیا آینده اقتصاد در رقابت با هزینههای جاری، به حاشیه رانده شده است؟
تناقض در تخصیص اعتبارات ملی
اعداد گاهی بیش از هر نقدی افشاگری میکنند. در ظاهر برخی سالها عملکرد اعتبارات عمرانی ملی حتی از رقم مصوب هم فراتر رفته است یعنی دولت بیش از ۱۰۰درصد بودجه پیشبینیشده را تخصیص داده است. در همان سالها اما پروژهها همچنان ناتمام مانده و به سال بعد منتقل شدهاند. این همان تناقضی است که پرسش درباره کارایی تخصیص منابع را جدی میکند. بررسی نسبت عملکرد به مصوب نشان میدهد در سال۱۳۹۷درصد تخصیص به ۱۲۶درصد رسیده است. در سال۱۳۹۹ این نسبت ۱۴۲درصد و در سال۱۴۰۰ حتی ۱۵۱درصد ثبت شده است. در سالهای۱۴۰۱ و ۱۴۰۲ نیز تخصیص به ترتیب ۱۱۰ و ۱۰۵درصد بوده است. در نگاه اول این اعداد میتواند نشانه عزم دولت برای تقویت طرحهای ملی تلقی شود اما وقتی همین سالها را کنار شاخص ادامهیافتگی پروژهها بگذاریم، تصویر متفاوتی شکل میگیرد. در سال۱۳۹۷ که تخصیص ۱۲۶درصدی ثبت شده، ۵/۹۴درصد طرحهایی که باید تمام میشدند، به سال بعد منتقل شدهاند. در سال۱۳۹۹ با وجود تخصیص ۱۴۲درصدی، همچنان ۳/۷۰درصد پروژههای هدفگذاریشده برای اتمام به سال بعد رفتهاند. حتی در سال۱۴۰۰ که رکورد ۱۵۱درصد تخصیص ثبت شده، میانگین عمر پروژهها افزایش یافته و سهم طرحهای بالای ۲۰سال نیز رشد کرده است. به بیان ساده پول بیشتری خرج شده اما کوه پروژههای نیمهتمام کوچکتر نشده است. از سوی دیگر سهم طرحهای ملی از کل اعتبارات عمرانی نیز نوسان قابلتوجهی داشته است؛ از حدود ۷۱درصد در سال۱۳۹۹ به ۳۷درصد در سال۱۴۰۱ سقوط کرده و سپس در ۱۴۰۲ به ۵۱درصد بازگشته است. این تغییرات نشان میدهد تمرکز منابع میان ملی و استانی نیز ثبات نداشته است. استدلال اصلی اینجاست: عبور تخصیص از ۱۰۰درصد لزوما بهمعنای کارآمدی نیست. ممکن است نشاندهنده جابهجایی اعتبارات، تاخیر در پرداختهای سالهای قبل یا افزایش هزینهها ناشی از تورم باشد؛ نه تکمیل واقعی پروژهها. وقتی نظام بودجهریزی بهجای اولویتبندی و بستن پروژههای قدیمی، به توزیع منابع میان طرحهای متعدد ادامه میدهد حتی تخصیصهای فراتر از مصوب هم به اتمام پروژهها منجر نمیشود. این همان تناقضی است که بحران ۱۰۱ساله را توضیح میدهد: مشکل فقط کمبود اعتبار نیست بلکه معماری تخصیص است.
هشدار ۱۰۱ ساله و آزمون اصلاحات پیشرو
بودجه۱۴۰۵ میتواند به دو شکل نوشته شود: یا ادامه یک دور باطل ۱۰ساله، یا نقطه آغاز یک جمعبندی تاریخی. اگر مسیر فعلی تغییر نکند، سناریوی اول محتملتر است؛ چرخهای که در آن تخصیصها گاه به بیش از ۱۰۰درصد میرسد اما پروژهها همچنان به سال بعد منتقل میشوند، میانگین عمر طرحها به ۱۷سال رسیده و فاصله میان عملکرد سالانه ۱۳۰ تا ۱۶۰هزارمیلیارد تومانی(به قیمت ثابت ۱۴۰۲) با نیاز اتمامی که در مقاطعی تا ۲۷۰۰هزارمیلیارد تومان برآورد شده، هرسال بازتولید میشود. در این چارچوب عدد «۱۰۱سال» برای اتمام پروژههای موجود- که پورمحمدی صریحا بیان کرد- نه اغراق بلکه جمع جبری یک انباشت مزمن است. آسیبشناسی روشن است: تعدد پروژههای فعال بدون اولویتبندی سختگیرانه؛ نوسان سهم طرحهای ملی از ۷۱درصد در ۱۳۹۹ به ۳۷درصد در۱۴۰۱ و بازگشت به ۵۱درصد در ۱۴۰۲ و کاهش سهم عمرانی از تشکیل سرمایه از اوج ۱۳درصدی ۱۳۹۵ به ۷درصد در ۱۳۹۸ و ۹درصد در ۱۴۰۲. این سهگانه، انتقال سالانه پروژهها و پیرشدن سبد طرحها را تثبیت کرده است. با این حال شفافگویی رییس سازمان برنامهوبودجه درباره «۱۰۱سال» یک سرمایه سیاستی است.
اگر در ۱۴۰۵ به توقف طرحهای جدید، اولویتبندی اقتصادی، واگذاری پروژههای کمبازده، تثبیت سهم عمرانی و گزارشدهی منظم منتهی شود، بودجه میتواند از تثبیت انباشت به آغاز اصلاح تغییر مسیر دهد.
- 9
- 1
