روزنامه پیام ما نوشت: نزدیک به یک قرن از تصویب نخستین قانون حفاظت از آثار ملی در ایران و ثبت نخستین اثر تاریخی در فهرست میراث ملی میگذرد، اما تنها ۱۰ درصد از بناها، تپهها و محوطههای تاریخی ثبتشده در فهرست میراث ملی، حریم مصوب دارند. این خلأ، آثار ملی را در برابر توسعه شهری، پروژههای عمرانی و تغییر کاربریهای بیضابطه آسیبپذیر کرده است. رویکرد مخرب وزرا و مدیران دو دولت سیزدهم و چهاردهم هم به کمک آمده تا نگرانیها درباره شرایط و سرنوشت این آثار دوچندان شود. «طرح ساماندهی و نظارت بر تعیین حریم بناها، تپهها و محوطههای تاریخی و فرهنگی» که با هدف اصلاح این وضعیت ارائه شده، از یکسو میتواند باعث نظاممند شدن فرایند تعیین حریم شود و از سوی دیگر، با ابهامها و کمبودهایی که دارد، میتواند در حوزه اجرا به سرنوشت بسیاری از قوانین و دستورالعملهای کماثر حوزه میراثفرهنگی دچار شود. مرکز پژوهشهای مجلس هفته گذشته با بررسی جزئیات این طرح اظهارنظری کارشناسی در این زمینه منتشر و پیشنهاداتی برای اصلاح آن ارائه کرده است.
حفاظت از میراثفرهنگی کشور، بدون تعیین حریم نظاممند برای آثار، بناها، تپهها و محوطههای تاریخی ثبتی، ناقص و آسیبپذیر است. روند فعلی تعیین حریم با مشکلات و ایرادات بسیاری روبهرو است. نگاه مدیران ارشد وزارت میراثفرهنگی به مقوله تعیین حریم -که بازنگری حرایم را مساوی با کوچکسازی حرایم کرده است- و فشارهایی که از جانب برخی نهادها و نمایندگان مجلس برای کوچکشدن حرایم مصوب، به میراثفرهنگی وارد میشود؛ باعث شکلگیری روندی شده که تداوم آن تهدیدی جدی برای آثاری است که با قرار گرفتن در فهرست میراث ملی زیر چتر حمایت قانون قرار گرفتهاند و دولت ملزم به حفاظت از آنهاست. این رویه فرصت تعرض، تخریب و تغییرات غیرمجاز در عرصه آثار تاریخی را فراهم میکند. ضمن اینکه هویت فرهنگی بسیاری از آثار پیش از کاوش و مطالعه علمی در خطر جدی است.
طرح «ساماندهی و نظارت بر تعیین حریم بناها و تپهها و محوطههای تاریخی و فرهنگی» که اسفندماه سال گذشته در مجلس اعلام وصول شد و هنوز به تصویب نرسیده است؛ با هدف ایجاد چارچوبی ملی و منسجم تدوین شده تا با استفاده از ظرفیتهای استانی، تخصیص منابع مالی هدفمند و شاخصهای علمی ارزشگذاری، روند تعیین حریم را بهصورت جامع، هماهنگ و پایدار ساماندهی کند. در مقدمه توجیهی این طرح آمده است: «ثبت آثار ملی که بهموجب قانون راجعبه حفظ آثار ملی مصوب ۱۳۰۹ از سال ۱۳۱۰ آغاز شد، گام حفاظتی اول از میراثفرهنگی است. تعیین حریم این آثار که بهموجب نظامنامه همین قانون در سال ۱۳۱۱ تدوین شد و از سال ۱۳۴۹ صورت گرفت، گام حفاظتی دوم محسوب میشود. بررسیها نشان میدهد تعیین حرایم از ثبت آثار ملی عقبماندگی جدی دارد. واگذار شدن بخشی از مسئولیتها در مورد تعیین حریم آثار ملی به سطح استانی موجب شده است مشارکتهای استانها در طرح حریم بهصورت نامتوازن باشد و برخی استانها مسئولیت حاکمیتی خود را انجام ندهند.»
در ادامه آمده است: «در این حوزه نظارت صحیحی به ترک فعلها رخ نداده و وظیفه نظارتی دستگاه اجرایی نیز صورت نگرفته است. شواهد نشان از گزارش عمومی تعیین حریمها به بناهای ثبتی است، درحالیکه ثبت تپه و محوطه سهم بیشتری را داراست. گفتنی است هزینه تمامشده تعیین یک واحد حریم تپه و محوطه چندین برابر بناهای ثبتی است که این موضوع در گرایش بیشتر به تعیین حریم بناها بیتأثیر نبوده است. اگر عقبماندگی موجود در مورد ثبت تپه محوطهها مورد نظر قرار گیرد، با همین سرعت زمانی معادل ۱۹۷۸ سال فرصت لازم است تا تعیین حریم لازم محقق شود. بنابراین، لازم است در این حوزه برنامه ملی تدوین شود که مبتنیبر ظرفیتهای استانی باشد و معیار پیشبینی و تخصیص اعتبارات قرار گیرد.»
طرح توجیهی که سال گذشته به مجلس ارائهشد تلاش داشت با تدوین برنامه ملی که مبتنیبر پراکندگی آثار، قدمت تاریخی و تنوع کلاسههای ثبتی است، تعیین حریم را به فرایندی شفاف، دورهای و پاسخگو تبدیل کند. برخی کارشناسان معتقدند این اقدامات میتوانند شکاف موجود میان ثبت آثار و تعیین حریم را پر کنند و این تضمین را بدهند که تخصیص منابع منطبق بر ارزشهای فرهنگی و تاریخی هر منطقه باشد و مشارکت فعال استانها و نهادهای محلی در حفاظت و بهرهبرداری از میراثفرهنگی تقویت شود. با ایجاد سازوکارهای شفاف و سیستماتیک، امکان پیشگیری از تخلفات، ترک فعل و تصمیمات غیرکارشناسی و زمینه لازم برای حفاظت علمی و مدیریت مستمر آثار تاریخی و فرهنگی مهیا میشود. کارشناسان مرکز پژوهشهای مجلس اما در گزارشی که منتشر کردهاند، کلیگویی در برخی بخشها را نقد کرده و بر این نکته تاکید دارند که بخشهایی از این طرح نیاز به بازنگری و اصلاح دارد و برخی موارد هم بهصورت مشروط مورد تأیید کارشناسان است.
بحران تعیین حریم؛ مسئلهای ساختاری است نه اداری
تعیین حریم در نظام حقوقی ایران حدود یک قرن پیش وارد ادبیات قانونی ایران شد، اما در عمل هیچگاه به یک سیاست سراسری و اولویتمحور تبدیل نشد. نتیجه این گسست تاریخی، شکافی عمیق میان ثبت و حفاظت است. ثبت آثار با سرعت بیشتری پیش رفته، اما تعیین حریم که پیششرط صیانت مؤثر است، به حاشیه رانده شده. همین است که تنها حدود ۱۰ درصد آثار ثبتشده در فهرست میراث ملی دارای حریم مصوباند. بهباور کارشناسان مرکز پژوهشهای مجلس، این یک نارسایی ساختاری در حکمرانی میراثفرهنگی است: «این خلأ ساختاری بهویژه در مورد محوطهها و تپههای باستانی، که اغلب خارج از محدودههای شهری قرار دارند و در معرض تهدیدهای توسعهای و زیستمحیطیاند، آثار مخربتری بهجا گذاشته است.» نگاه کمی به ثبت آثار در فهرست ملی و جهانی و تعلل در تعیین و تصویب حرایم آثار ثبتی، باعث تشدید این روند شده است.
ابهام، نداشتن ضمانت اجرا و ریسک اجرایی
براساس اظهارات کارشناسان مرکز پژوهشها: «طرح دارای ابهام در شاخصهای فنی ارزشگذاری و اولویتبندی آثار است و سازوکار روشنی برای اعتراض، بازنگری یا تجدیدنظر در تصمیمات پیشبینی نکرده. همچنین، ضمانت اجرای الزامآور و نظام نظارتی مؤثر در آن بهاندازه کافی تبیین نشده و زمانبندی اجرای مراحل مختلف طرح شفاف و جامع نیست. تضمینی هم برای تخصیص کامل و بهموقع منابع مالی ارائه نشده و سازوکارهای هماهنگی میان دستگاههای مختلف نیز بهروشنی تعریف نشدهاند؛ مسائلی که در عمل میتوانند اثربخشی طرح را با چالش مواجه کنند.»
آنها معتقدند: «کلیات طرح قابلتأیید است، اما تصویب آن بدون اعمال اصلاحات ساختاری میتواند به تکرار چرخهای از برنامهریزیهای نیمهتمام بینجامد» و پیشنهاد دادهاند: «شاخصهای ارزشگذاری علمی بهصورت شفاف و مبتنیبر معیارهای معتبر بینالمللی تدوین و همراه با سازوکارهای اعتراض و تجدیدنظر پیشبینی شوند. تقویت ضمانت اجرای طرح از طریق سازوکارهای نظارتی و تنبیهی برای ادارات کل استانی، تعیین بازههای زمانی مشخص برای اجرا و گزارشدهی منظم به مجلس و پیشبینی سازوکاری برای نظارت دورهای بر اعتبارات اختصاصیافته صورت گیرد.» بهباور آنها، این طرح میتواند نقطهعطفی در ساماندهی نظام تعیین حریم آثار تاریخی و فرهنگی باشد، مشروط بر آنکه از سطح کلیگوییهای قانونی عبور کند و به سازوکاری دقیق، شفاف و پاسخگو تبدیل شود.
درنهایت مرکز پژوهشهای مجلس با کلیات این طرح موافق است و آن را گامی اساسی و ارزشمند در پاسخ به نیاز حیاتی ساماندهی حقوقی حریم آثار تاریخی و فرهنگی کشور میداند. کارشناسان این مرکز با بررسی کلیات طرح به این نتیجه رسیدهاند که مبانی فنی و رویکردهای کلان آن با اهداف ساماندهی حقوقی حریم آثار تاریخی و فرهنگی همسو است. آنها نقاط قوت طرح را تمرکز بر تدوین برنامه ملی مبتنیبر ظرفیتهای استانی، بهرهگیری از شاخصهای دقیق ارزشگذاری و تخصیص منابع مالی اختصاصی دانستهاند. بااینحال، بر این مورد نیز تأکید دارند که در برخی حوزههای کلان، از جمله جامعنگری، انسجام نهادی، همسویی با سیاستهای کلان فرهنگی و مشارکت اجتماعی، کاستیهایی وجود دارد که درصورت اصلاح نشدن، میتواند بر اجرای مؤثر و کارآمد طرح تأثیر منفی داشته باشد. از نظر این مرکز، مهمترین چالشها ضعف ساختار حقوقی، فقدان سازوکارهای شفاف و هماهنگ میان نهادهای ذیربط، نبود تضمینهای واقعی برای مشارکت اجتماعی و پیشگیری از ترک فعل نهادهای استانی و مسئول و همچنین، کمبود سازوکارهای حمایتی برای آثار غیرثبتی باارزش است.
فرصت اصلاح یا تکرار چرخه ناکارآمدی؟
طرح «ساماندهی و نظارت بر تعیین حریم بناها، تپهها و محوطههای تاریخی و فرهنگی» در ذات خود پاسخی به یک بحران مزمن در ساختار حفاظت از میراثفرهنگی ایران است. تأکید بر برنامه ملی، ارزشگذاری علمی، تخصیص هدفمند منابع و ایجاد ردیف اعتباری مستقل، همگی نشانههای حرکت بهسوی حکمرانی دادهمحور است. بااینحال، تجربه نشان داده است کلیگوییها و ارائه راهکارهای انتزاعی بدون داشتن ضمانت اجرا و نظارت سیستماتیک میتواند هر طرح اصلاحی را به متنی تشریفاتی بدل کند و نتیجهای جز بازتولید ساختار قبلی در قالبی جدید نخواهد داشت. پیشنهادات مرکز پژوهشها، بهویژه درباره تعیین دقیق شاخصها و تضمین ضمانت اجرا، شاید بتواند این طرح را تبدیل به نقطهعطفی در بازطراحی سازوکار تعیین حریم در ایران کند؛ در غیر اینصورت، این خطر وجود دارد که شکاف میان ثبت اثر و حفاظت مؤثر، همچنان پررنگتر شود و تهدیدات میراثفرهنگی در زمینه حرایم به قوت خود باقی بماند.
- 13
- 6
